VIII SA/Wa 264/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi U. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga U. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 6 czerwca 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) wpłynęło pocztą elektroniczną pismo J.R. w sprawie samowolnie wykonanych prac budowlanych, polegających na dobudowie do budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce położonej w miejscowości [...] oraz jego przebudowie. W dniu 28 czerwca 2017 r. PINB dokonał wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wybudowanych budynków na działce nr [...], położonej w [...], gmina [...], stanowiącej własność U. Z. (dalej: skarżąca, inwestor). W wyniku oględzin ww. działki, przeprowadzonych w dniach: 2 sierpnia 2017 r., 12 września 2017 r. i 9 października 2017 r., ustalono, iż znajduje się tam budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, który od zewnątrz ocieplony jest styropianem. Inwestor wykonał nową elewację budynku mieszkalnego do poziomu okapu, szczyty budynku są drewniane. Budynek przykryty jest dachem dwuspadowym z dachówką cementową. Obiekt posiada wymiary 7,03 m x 5,64 m. Według oświadczenia inwestora budynek wybudowano w 1942 r. (data rozpoczęcia budowy), ocieplenie budynku wykonano ok. 10 lat temu. Od strony zachodniej wybudowano przybudówkę drewnianą o wymiarach 4,17 m x 2,08 m - 2,55 m, krytą eternitem z dachem jednospadowym, użytkowaną jako pomieszczenie gospodarcze. Od strony wschodniej, przed głównym wejściem do mieszkania, dobudowano ganek o wymiarach 5,52 m x 2,43 m. Według oświadczenia inwestora, ściany ganku obite są płytami karton-gipsowymi. Inwestor nie pamięta, kiedy ganek został wybudowany. Przed wejściem do budynku wykonano schody betonowe, których daty budowy inwestor nie pamięta. Pokrycie ganku - dachem jednospadowym, blachą trapezową. W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] (pisma z 18 września 2017 r.) o przekazanie dokumentacji budowlanej dla istniejących obiektów budowlanych na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. W odpowiedzi na powyższe uzyskał informację, że Starosta [...] nie zatwierdzał projektów budowlanych oraz nie udzielał pozwoleń na budowę obiektów, usytuowanych na ww. nieruchomościach. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że w zasobach urzędu brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynków stanowiących własność skarżącej. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., zwanej dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 maja 2018 r.: 1) odpowiednich szkiców lub rysunków wybudowanego ganku o wymiarach 5,52 m x 2,43 m na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]; 2) projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy przedmiotowego ganku, z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu; 3) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji budowlanej dotyczącej budowy ganku, pozwolenia na jego budowę lub zgłoszenia budowy oraz pozwolenia na użytkowanie istniejącego ganku, wydanych przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Z materiału dowodowego sprawy (zdjęcie ze strony internetowej google.pl/maps/ z lipca 2013 r.) wynika, że przed budynkiem mieszkalnym od strony wschodniej znajdował się ganek o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, krytym papą, z oknami innymi względem ilości i wielkości. W ocenie organu I instancji, przedmiotowy ganek został wybudowany w obecnej formie w okresie od lipca 2013 r. do sierpnia 2017 r. bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga stosownego zgłoszenia. Wskazał jednocześnie, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nakazanego niniejszym postanowieniem obowiązku, organ nakaże rozbiórkę ganku. Natomiast w przypadku przedłożenia wymaganych dokumentów, PINB ustali wysokość opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca przedstawiła okoliczności towarzyszące przeprowadzanym przez PINB oględzinom. Wskazała, że zażalone postanowienie jest nieprawidłowe, bowiem PINB podaje nieprawdziwe dane, że ganek pokryty jest blachodachówką, gdy on pokryty jest blachą trapezową, na podstawie zdjęcia z gogle.pl/maps, gdzie widoczne są tylko dwie ściany, wskazuje, że ganek był konstrukcji drewnianej, a obecnie nie podaje jakiej jest konstrukcji. Podaje też wymiary obecnego ganku, a nie podaje wymiarów tego drewnianego, widocznego na zdjęciu. Podniosła, że organ nakłada na nią obowiązek legalizacji ganku, który istniał od 1942 r. i istnieje do chwili obecnej na podstawie zmiany jego wyglądu zewnętrznego (ocieplenie, okna i dach). Dom też posiada takie zmiany w wyglądzie zewnętrznym i nie musi go legalizować. Wskazała, że nie rozumie użytego w postanowieniu sformułowania: "został wybudowany w obecnej formie". Stwierdziła także, że podana w rozstrzygnięciu data wybudowania ganku - od lipca 2013 r. do sierpnia 2017 r. nie jest dokładna i prawdziwa. PINB ma obowiązek podania przynajmniej roku, a nie 4-letniego okresu, w którym mogłoby to mieć miejsce. Podała, że sama nie może podać tej daty, ponieważ prace remontowe rozpoczęli jej rodzice, a ona nie mieszkała w [...] przeszło 20 lat. Postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada przepisom prawa. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.). Budowa ww. obiektów wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). Przedmiotowy ganek posiada powierzchnię zabudowy 13,4 m2. Wobec braku zgłoszenia zamiaru budowy przydomowego ganku właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, PINB zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w trybie art. 49b p.b. Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego ustalonej przez organ I instancji daty dobudowy ganku (w okresie od lipca 2013 r. do sierpnia 2017 r.), WINB podał, że zarówno Burmistrz Miasta i Gminy [...], jak również Starosta Powiatowy w [...] nie posiadały żadnej dokumentacji dotyczącej wydanych pozwoleń bądź przyjętych zgłoszeń dotyczących działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Z kolei skarżąca nie pamięta daty budowy ganku, a na pytanie zadane jej w trakcie czynności kontrolnych, czy posiada pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, stwierdziła, że inspektor przeprowadzający oględziny nie ma prawa zadawać jej takich pytań. Skoro skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o legalności wybudowanego obiektu, a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają dokumentacji budowlanej, należy przyjąć, że doszło do samowoli budowlanej. Ponadto z porównania zdjęć wydrukowanych ze strony google.pl/maps z datą lipiec 2013 r. ze zdjęciami wykonanymi w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniach: 2 sierpnia i 9 października 2017 r. wynika, że ganek w obecnej formie został wybudowany w okresie od lipca 2013 r. do sierpnia 2017 r. Powyższy okres wybudowania samowolnie ganku potwierdzają również zdjęcia wykonane przez inwestora dołączone do skargi skarżącej z 31 maja 2017 r. na działania WINB w sprawie przebudowy i remontu drogi powiatowej nr [...] relacji [...]-[...]-[...]. Na podpisanym jednym ze zdjęć skarżąca wskazała, że wejście do mieszkania istniało przed remontem drogi - na zdjęciach tych widoczny jest ganek, który był drewniany. Zarząd Powiatu w [...] prowadził przebudowę ww. drogi w oparciu o prawomocną decyzję Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. wydaną przez Starostę [...]. Można więc przyjąć, że ganek w nowym kształcie został wybudowany między czerwcem 2015 r. a sierpniem 2017 r., jednak z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w omawianej sprawie zostało wszczęte w dniu 28 czerwca 2017 r. należy stosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące na dzień wszczęcia postępowania. Wybudowanie ganku bez zgody właściwego organu podlega legalizacji w trybie art. 49b p.b. Zdaniem WINB, ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe. Zadaniem organu nadzoru budowlanego nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym jego ustaleniom tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje wszelkie ustalenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający, aby uznać, że zastosowanie art. 49b p.b. było właściwe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Nieprzedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu skutkuje wydaniem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Ponadto w przypadku, gdy inwestor przedstawi wymaganą dokumentację i będą występowały dalsze podstawy do legalizacji spornej samowoli budowlanej, kolejnym etapem postępowania jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, która w tym konkretnym przypadku wyniesie [...]zł, co wynika wprost z art. 49b ust. 5 pkt 2 p.b. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zażalenia organ odwoławczy podał, iż pozostają one bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Co prawda, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB nie wskazał, że na dzień 26 czerwca 2017 r. zaplanowane były czynności kontrolne obiektów usytuowanych na działce nr [...], jednak jak wynika z akt sprawy, oględziny w tym dniu nie odbyły się z uwagi na fakt, że skarżąca nie pozwoliła inspektorom dokonać kontroli (notatka k. [...] akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika także, że z uwagi na agresywne zachowanie skarżącej i jej syna dwie kontrole nie odbyły się, przez co w przypadku jednej kontroli niezbędna była interwencja policji. Także zarzut dotyczący nieprawdziwego podania przez organ I instancji, że ganek pokryty jest blachodachówką, w sytuacji gdy pokryty jest blachą trapezową, pozostaje bez znaczenia dla wydanego postanowienia. Skarżąca podpisała bowiem protokół z oględzin z 9 października 2017 r., w którym zostało zawarte ww. sformułowanie dotyczące pokrycia dachowego przedmiotowego ganku. Odpierając zarzut niedokładnej daty budowy spornego ganku, która według skarżącej winna być podana w przybliżeniu przynajmniej roku, organ odwoławczy zauważył, że z uwagi na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego (28 czerwca 2017 r.) zastosowanie mają znowelizowane przepisy Prawa budowlanego, które nakładają na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2. Bardziej precyzyjna data budowy miałaby znaczenie w przypadku konieczności ustalenia, czy obiekt został wybudowany przed czy po 1 stycznia 1995 r. Ponadto na podstawie zdjęcia wykonanego przez skarżącą ustalono, że ganek wybudowany został między czerwcem 2015 r. a sierpniem 2017 r., co przesądza o prawidłowości przyjętego trybu postępowania. Odnosząc się do żądania skarżącej wydania przez organ odwoławczy decyzji w celu zakończenia omawianego postępowania, WINB wyjaśnił, iż nie jest to możliwe. Ustawodawca w przypadkach samowolnie wybudowanych obiektów przewidział kolejne etapy procedury legalizacyjnej, z czego zaskarżone postanowienie jest pierwszym etapem. Nieprzedłożenie wymaganych dokumentów bądź ich przedłożenie będzie skutkowało podjęciem kolejnych odpowiednich rozstrzygnięć przez PINB. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wskazała, że organ odwoławczy niezasadnie stwierdził datę wybudowania ganku (między czerwcem 2015 r. a sierpniem 2017 r.) na podstawie jej zdjęć zawartych w skardze dotyczącej działalności PINB z [...] maja 2017 r., bowiem zdjęcia te nie posiadają daty wykonania. Jak więc można było stwierdzić, że zdjęcie przedstawiające wejście do mieszkania przed remontem drogi powiatowej nr [...] w 2015 r. jest z tego roku, a nawet miesiąca. Nieprawidłowość tego stwierdzenia wynika także z tego, że widoczna na zdjęciu topola (rosnąca w oddali po prawej stronie drogi) została ścięta w 2013 r., czyli przed remontem drogi. Tak więc w 2015 r. drzewa tego już nie było. Na potwierdzenie, że topola została wycięta w listopadzie 2013 r. wskazała zdjęcia na www.geoportal.pl., gdzie widać drogę przed jej remontem. Zdaniem skarżącej, WINB nie przedstawił żadnych dowodów rozpoczęcia czy prowadzenia robót budowlanych przedmiotowego ganku, a ustalił datę jego wybudowania na podstawie zdjęć, nie dysponując datą ich wykonania. Przy czym organy nie wykorzystują żadnych zdjęć z www.geoportal.pl i map geodezyjnych, a byłyby to wiarygodne i obiektywne dowody w tej sprawie. Podniosła, iż za datę samowoli uznaje się moment rozpoczęcia budowy lub jakichkolwiek prac budowlanych, a nie efekt końcowy. Samowola budowlana może trwać przez wiele lat. Nie zgadza się ze stwierdzeniem, że ganek w nowym kształcie został wybudowany, ponieważ istnieje on nieprzerwanie od 1942 r. do chwili obecnej w tym samym kształcie prostokąta. Mapy i informacje o działce w aktach sprawy potwierdzają, że jest z 1950 r. Także powierzchnia ganku nie uległa zmianie. Uważa, że wykonane prace należy zakwalifikować jako remont (wymieniono okna, drzwi, dach i ocieplono ściany styropianem). Przeznaczenie ganku i miejsce jego istnienia nie uległo zmianie, wejście do domu jest w tym samym miejscu, ograniczono ilość okien i wykorzystano inne materiały budowlane ze względu na postęp technologiczny w budownictwie. Ponadto organy nie wyjaśniły, na podstawie jakich danych obliczona została opłata legalizacyjna przez WINB. Opłatę tą powinien wyliczyć najpierw PINB. Zdaniem skarżącej, poprzez utrzymanie w mocy zażalonego postanowienia WINB chce przykryć celowe i świadome łamanie prawa przez organ I instancji i zatrudnionych w nim pracowników. Ponadto, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, WINB straszy ją samowolą budowlaną, chcąc zatrzeć ślady przestępstwa, polegającego na dorobieniu pieczątki na dokumencie, który jest załącznikiem do emaila z 7 czerwca 2017 r. w wersji wydrukowanej przez pracownika PINB. W dalszej części skargi skarżąca szczegółowo opisała nieprawidłowości pracowników organu I instancji dotyczące prowadzenia akt sprawy, wykonywania obowiązków służbowych oraz szczegółowego informowania jej o wszelkich podejmowanych przez PINB czynnościach w sprawie. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji stanowił przepis art. 49b p.b., obowiązujący w czasie wdrożenia postępowania legalizacyjnego, co prawidłowo przyjęły organy obu instancji. Zgodnie z treścią art. 49b ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 28 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. (w treści obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. w dniu 28 czerwca 2017 r.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Inwestycja polegająca na budowie ganku przydomowego o powierzchni do 35 m², zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., wymagała więc zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Takie samo zgłoszenie obejmujące ganek przydomowy o powyższych parametrach obowiązywało od 28 czerwca 2015 r., zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Przed datą nowelizacji budowa ganku przydomowego wymagała uzyskania przez inwestora stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b., zgłoszenia (o którym mowa w ust. 1), należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Trafnie wskazały zatem organy, że przedmiotowa budowa ganku o wymiarach 5,52 m x 2,43 m wymagała zgłoszenia. Skarżąca nie przedstawiła dokumentacji na wykazanie, że ganek w aktualnym kształcie powstał legalnie, a w organach administracji architektoniczno-budowlanej brak jest dokumentacji w tym zakresie (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy). Natomiast zarówno skarżąca, jak i jej pełnomocnik – syn S. Z., obecni podczas oględzin w dniu 9 października 2017 r., nie pamiętali daty wybudowania nowego ganku. Stąd należy przyjąć, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną dotyczącą kontrolowanego obiektu budowlanego – ganku przydomowego. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, w lipcu 2013 r., a nawet w czerwcu 2015 r. ówczesny ganek z pewnością odbiegał w swojej konstrukcji i wyglądzie od aktualnego, a te zmiany świadczą, że zakres robót budowlanych był szerszy niż remont (jak wskazuje w skardze skarżąca). Przede wszystkim: budynek był drewniany, z dachem dwuspadowym, pokrytym papą, a aktualnie jest jednospadowy, pokryty blachą trapezową (por. protokół oględzin z dnia 9 października 2017 r.). Ściany budynku mają grubość 43 cm, zewnątrz zostały docieplone styropianem. Przed wejściem wykonano nowe schody betonowe (3 stopnie), zmniejszono ilość otworów okiennych, wymieniono drzwi. W związku z powyższym, Sąd podziela ustalenia organów nadzoru budowlanego, że stwierdzone zmiany świadczą o wybudowaniu nowego ganku. Dlatego zastosowano prawidłowy tryb postępowania legalizacyjnego z art. 49b p.b. Tym samym Sąd nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, że przeprowadziła jedynie remont ganku przydomowego, ograniczając ilość okien, wymieniając okna, drzwi, dach, ocieplając ściany styropianem, wykorzystując inne materiały budowlane. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 3 pkt 6 p.b., z którego wynika, że pod pojęciem "budowa" ustawa rozumie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.). Zdaniem Sądu, z prawidłowych ustaleń organów poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca samowolnie dokonała budowy przydomowego ganku do budynku mieszkalnego. Odnośnie do daty wykonanych robót budowlanych, Sąd za właściwe uznaje ustalenia organu odwoławczego, poczynione na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż budowa spornego ganku przydomowego zrealizowana została w okresie od czerwca 2015 r. do sierpnia 2017 r. Organ I instancji, jako datę budowy ganku przyjął przedział czasowy od lipca 2013 r. do sierpnia 2017 r. na podstawie zdjęć wydrukowanych ze strony google.pl/maps z lipca 2013 r. oraz wykonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniach: 2 sierpnia i 9 października 2017 r. Natomiast organ odwoławczy ocenił również zdjęcia wykonane przez skarżącą, dołączone do jej skargi z 31 maja 2017 r., skierowanej do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działania WINB w sprawie przebudowy i remontu drogi powiatowej nr [...]na odcinku [...]–[...] - [...] (k. 5 akt WINB). Na podpisanym jednym ze zdjęć skarżąca wskazała, że wejście do mieszkania istniało przed remontem drogi - na zdjęciach tych widoczny jest drewniany ganek. Jak wskazał WINB, przebudowa ww. drogi realizowana była na podstawie prawomocnej decyzji Starosty [...] Nr [...]z [...] czerwca 2015 r. Jeśli więc przed budową drogi powiatowej Nr [...], na którą Zarząd Powiatu w [...] otrzymał pozwolenie na jej przebudowę w dniu [...] czerwca 2015 r., skarżąca przedstawiała w organie fotografię z usytuowaniem "starego" ganku, to oznacza że wybudowanie "nowego" miało miejsce z pewnością po tej dacie. Wdrożenie procedury legalizacyjnej wobec robót budowlanych, podlegających reżimowi zgłoszenia we właściwym organie, wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Podstawowym bowiem warunkiem doprowadzenia do stanu zgodności z prawem jest stwierdzenie, iż określony obiekt budowlany może istnieć na danym terenie i sytuacja taka odpowiada wymaganiom istniejącego ładu przestrzennego. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego ganku. Natomiast pozytywna ocena przedłożonych dokumentów będzie podstawą do wdrożenia kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego – nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której warunkować będzie legalizację samowoli budowlanej. Wymaga podkreślenia, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 1-3 p.b. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem. Jednak istotne jest, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dostrzegł w kontrolowanym postępowaniu naruszenia bezwzględnie obowiązujących reguł dowodowych lub innych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wpływającym na legalność zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny jest dostateczny i wystarczający dla wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wskazywane w skardze okoliczności dotyczące ewentualnych nieprawidłowości pracowników organu I instancji w wykonywaniu swoich obowiązków służbowych mogą być przedmiotem innego postępowania zainicjowanego przez skarżącą (karnego czy dyscyplinarnego). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.