II SA/Sz 252/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. przy udziale Prokuratora [...] sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) oraz 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), Starosta [...] skierował P. K. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B, C, D, E prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do wymienionego kierowcy. Organ zaznaczył, że P. K. otrzymał łącznie 26 punktów w okresie od [...] r. do [...] r. za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Powołując się na treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, organ wskazał, że sprawdzeniu kwalifikacji polega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją Starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji, P. K. podniósł, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Wymieniony wskazał także na brak uwzględnienia faktu odbycia przez skarżącego kursu dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego. Powołując się na treść art. 107 § 3 k.p.a., strona podniosła, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Tymczasem uzasadnienie decyzji Starosty w niniejszej sprawie ogranicza się jedynie do powołania przepisów prawnych stanowiących podstawę skierowania skarżącego na badania psychologiczne oraz wyjaśnienia, że wniosek organu Policji sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych obliguje organ do skierowania kierowcy na takie badania. Organ nie wskazał nawet, ile punktów karnych miał uzyskać skarżący i w jakim czasie. Wskazanie tych danych było o tyle istotne, że skarżący kwestionował fakt przekroczenia 24 punktów karnych zgromadzonych w ciągu roku. Strona zaznaczyła, że w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Powinien on zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Tak sporządzone uzasadnienie, jak to ma miejsce w przedmiotowym wypadku całkowicie pozbawia możliwości dokonania kontroli instancyjnej, a zarazem "uniemożliwia stronie zapoznanie się z motywami, które stały u podstaw wydania decyzji". Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie brak jest odniesienia do konkretnych naruszeń przepisów ruchu drogowego z uwzględnieniem punktów karnych przypisanych za każde z nich. Organ I instancji zaniechał jakiejkolwiek weryfikacji tych okoliczności. Strona podkreśliła, że nie zgadza się z poglądami funkcjonującymi w orzecznictwie, zgodnie z którymi, decyzje wydawane na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. są rozstrzygnięciami związanymi. W myśl tych poglądów, jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ w zasadzie zobligowany jest skierować kierującego na badania psychologiczne i nie ma uprawnień do weryfikacji przypisanej kierowcy liczby punktów. Nie zwalnia to jednak organu od możliwości wglądu do ewidencji kierowców i ustalenia (skonfrontowania), czy liczba punktów w niej wpisana odpowiada liczbie podanej we wniosku organu Policji. Weryfikacja liczby przypisanych punktów, jeśli kierowca nie zgadza się z liczbą przypisanych punktów odbywa się natomiast w trybie kwestionowania zapisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez Policję. Wpis do wspomnianej ewidencji stanowi czynność materialnotechniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe nie zwalnia jednak organu prowadzącego postępowanie w sprawie skierowania na badania psychologiczne od opisanych wyżej obowiązków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego, strona wskazała, że skarżący odbył kurs dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego, co oznacza, iż doszło do zmniejszenia ilości zgromadzonych punktów karnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 102 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów Policji w związku z czym kwestionowanie przez kierowcę prawidłowości stanu ewidencji może mieć miejsce jedynie przed organami Policji, a następnie przed sądem administracyjnym w skardze na czynność lub bezczynność w przedmiocie wpisu do ewidencji. Do uprawnień starosty jak i kolegium nie należy podważanie i badanie zgodności wpisów z prawem, lecz ustalenie, czy w oparciu o wniosek doszło do przekroczenia w określonym czasie ustalonej przez ustawodawcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium nie zgodziło się z poglądem skarżącego, że decyzja nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jakkolwiek uzasadnienie to nie zawiera przedstawienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i można uznać je za lakoniczne, to jednak z decyzji tej wynika, jakimi motywami kierował się organ I instancji oraz na podstawie których przepisów zapadła zaskarżona decyzja. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 11, art. 15 i art. 80 k.p.a., które w ocenie odwołującego miało wpływ na wynik sprawy, Kolegium zauważyło, że nie wyjaśnił on jaki wpływ na wynik sprawy miało ewentualne lakoniczne uzasadnienie decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do wydania decyzji kierującej odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, skoro dane wskazane we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. potwierdzały okoliczność, że skarżący przekroczył 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie jednego roku od dnia pierwszego naruszenia. Wniosek Komendanta określił 4 przypadki naruszenia przez stronę przepisów prawa o ruchu drogowym, za które otrzymał on łącznie 26 punktów, przy czym wszystkie naruszenia miały miejsce w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. czyli w okresie krótszym niż rok. P. K. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Oprócz zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r., skarżący wskazał dodatkowo na konieczność rozważenia zgodności przepisów, na które powołują się organy I i II instancji, z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie wadliwej legislacji, wielokrotnie zmienianych przepisów w ciągu ostatniego roku, odsuwania wejścia w życie przyjętych przepisów, co uniemożliwia obywatelowi rozeznanie, jakiemu stanowi prawnemu podlega. Zdaniem strony, nie do przyjęcia jest, w demokratycznym państwie prawa, by ustawodawca stosował tak wadliwe metody legislacyjne, jak miało to miejsce w tym przypadku, również dokonując wielokrotnego przesunięcia wejścia w życie określonych przepisów. Obywatel, wobec licznych zmian, wprowadzonych ad hoc, bez dokonania jakichkolwiek rozważań konsekwencji, z umiejscowieniem norm prawa materialnego w ustawach wprowadzających przepisy (ustawie zmieniającej), staje się bezradny, nie mogąc dokonać prawidłowego odczytania swojej sytuacji prawnej. Strona wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz dodatkowo przedstawił do wglądu potwierdzenie wykonania przez P. K. zgłoszenia i opłacenia kursu osób naruszających przepisy ruchu drogowego - z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o skierowaniu P. K. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B, C, D, E prawa jazdy, nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego. W niniejszej sprawie, organ przyjął, że fakt przekroczenia przez skarżącego limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie budzi wątpliwości. Podstawą wydania decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje był wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o sprawdzenie kwalifikacji P. K. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Wniosek ten został uzasadniony tym, że wymieniony w okresie od [...] r. [...] r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, uzyskując łącznie 26 punktów karnych. We wniosku zostały szczegółowo opisane wykroczenia i przypisana im liczba punktów. Kolegium uznało, że z uwagi na powyższe, obowiązkiem Starosty było wydanie decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak również w dacie wyrokowania), kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że przesłanką skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu jest przekroczenie 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ma charakter decyzji związanej, nie zależy od uznania organu, lecz jej wydanie jest obowiązkiem organu. Skarżący we wniesionej do Sądu skardze zarzucił organom administracji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, w tym w szczególności brak wskazania ile punktów miał uzyskać skarżący i w jakim czasie, a nadto nieuwzględnienie faktu odbycia przez skarżącego kursu dla osób naruszających przepisy ruchu drogowego. Dodatkowo wskazał także na konieczność rozważenia zgodności przepisów, na które powołują się organy I i II instancji z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w zakresie wadliwej legislacji, wielokrotnie zmienianych przepisów w ciągu ostatniego roku, odsuwania wejścia w życie przyjętych przepisów, co uniemożliwia obywatelowi rozeznanie, jakiemu stanowi prawnemu podlega. Podniesione zarzuty, w ocenie Sądu, nie są jednak uzasadnione. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2515/14 należy wskazać, że z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (obowiązującego zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i w dacie wyrokowania) wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że w dniu [...] r., tj. w dniu zgłoszenia i opłacenia kursu osób naruszających przepisy ruchu drogowego, suma otrzymanych przez skarżącego punktów za naruszenia (w okresie od [...] r. do [...] r.) przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, a zatem odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Należy też dodać, że wbrew argumentom podnoszonym przez skarżącego, organ w decyzji z dnia [...] r. wskazał nie tylko ile punktów otrzymał skarżący, ale także w jakim okresie czasu to nastąpiło. Powołując się na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. organ stwierdził, że skarżący uzyskał 26 punktów w okresie od [...] r. do [...] r. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że dołączony do akt opisany wyżej wniosek Komendanta dokładnie wskazuje w jakich datach i jakie naruszenia przepisów zostały przez niego wzięte pod uwagę ([...] r. – naruszenie obowiązku używania pasów bezpieczeństwa przez kierującego pojazdem – 2 punkty, [...] r. – naruszenie obowiązku opisanego wyżej – 2 punkty, [...] r. – przekroczenie prędkości od 21 do 40 km/h – 6 punktów, [...] r. – przekroczenie prędkości od 21 do 40 km/h oraz wyprzedzanie na przejściu dla pieszych i bezpośrednio przed nim – 16 punktów). Wbrew poglądom skarżącego, nie można zatem zarzucić organowi, że ograniczył się do wymienienia przepisów ustawy bez wyjaśnienia stronie przyczyn wydania niekorzystnej dla niej decyzji. Starosta nie tylko wskazał przepisy w oparciu, o które wydał decyzję z dnia [...] r., ale także wyjaśnił, że powodem skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B, C, D, E było otrzymanie łącznie 26 punktów w okresie od [...] r. do [...] r. za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Należy w pełnić podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1300/16), zgodnie z którym to organy Policji, jako właściwe do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisywania określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów, są władne do korygowania tych punktów. Organy administracji, wydające decyzję o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje w zakresie określonej kategorii prawa jazdy, nie mają kompetencji do korygowania liczby punktów. Działają one na wniosek Policji i są związane wpisem w ewidencji kierowców, zatem liczbą punktów podanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, który z wnioskiem występuje. W niniejszym postępowaniu, organ był związany podaną przez Komendanta liczbą punktów karnych, gdyż sam nie ma uprawnień do korygowania ewidencji. Tę bowiem - jak stanowi art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym - prowadzi Policja. Organy nie mogły zatem dokonywać zmian w ewidencji, korygować liczby punktów, odejmować z przypisanej liczby wynikające z odbytego szkolenia, ani też prowadzić postępowania wyjaśniającego (dowodowego) czy podana przez wnioskodawcę liczba punktów karnych jest prawidłowa. Leży to poza ich kompetencjami. Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z Kolegium, że obowiązkiem Starosty było wydanie decyzji o skierowaniu strony na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy, jak również dokonały właściwych ustaleń. Ich ocenę prawną oraz wyciągnięte na tej podstawie wnioski także należy uznać za właściwe. Okoliczność, że dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału dowodowego odbiega od oczekiwań skarżącego niewątpliwie nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 15, art. 80 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższego nie zmienia okoliczność, że Kolegium w decyzji z dnia [...] r. oprócz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przywołało także art. 102 ust. 1 pkt 3a ustawy o kierujących pojazdami. Z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. wynika bowiem jednoznacznie, że organ prawidłowo dokonał oceny zasadności skierowania skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje – w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślenia wymaga przy tym, że skarżący twierdząc, że kwestionuje fakt przekroczenia 24 punktów, nie uzasadnił swojego stanowiska. Nie wiadomo zatem, które punkty uważa za błędnie przyznane ani z jakiego powodu. Jak wynika z zapisów na wystosowanym do pełnomocnika skarżącego zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do materiałów znajdujących się w aktach sprawy oraz zgłoszenia dodatkowych żądań, pełnomocnik ten zapoznał się ze wspomnianymi aktami w dniu [...] r., a zatem treść wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. była mu znana. Pomimo to nie składał żadnych dodatkowych pism czy wniosków. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących rozważenia zgodności z Konstytucją powołanych przez organy przepisów należy stwierdzić, że są one niejasne. Skarżący nie wskazał bowiem jaki konkretnie przepis jest w jego ocenie niekonstytucyjny, ani też które przepisy Konstytucji narusza. Ponadto, podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849), zaś takich wątpliwości Sąd w niniejszej sprawie nie ma. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.