II SA/Wr 147/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2018r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. A. T. oprotestowała skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Na skutek wystąpienia A. T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (dalej – PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. B. w P.. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził szereg czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności przeprowadził oględziny, zaś dodatkowe dokumenty wpływały do organu od stron postępowania, w tym też od inicjatorki postępowania. W dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał współwłaścicieli przedmiotowego budynku do sporządzenia i przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów związanych ze stanem technicznym budynku mieszkalnego i rzeczonej instalacji gazowej. Złożone przez skarżącą zażalenie zostało rozpoznane przez DWINB postanowieniem z dnia [...], którym uchylono zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczono w tym zakresie nowy termin, zaś w części merytorycznej utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazane wyżej postanowienie zostało zaskarżone przez A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 167/17) oddalił skargę. Wobec zwrotu organom nadzoru budowlanego akt administracyjnych wraz z kopią prawomocnego wyroku PINB w D. upomnieniem z dnia 31 października 2017 r. wezwał A. T. do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z dnia 1[...]. W treści upomnienia podano, że obowiązek stał się wymagalny w dniu 1 kwietnia 2017 r.. Dodatkowo wezwano zobowiązaną do uiszczenia należności za upomnienie. Nie godząc się z upomnieniem zobowiązana wystąpiła do organu z pismem określonym jako odwołanie. W treści swojego wystąpienia strona postępowania podała, że nie zgadza się z upomnieniem i składa od niego odwołanie oraz wnosi o jego uchylenie i uchylenie kosztów upomnienia. Zdaniem odwołującej się upomnienie zostało wydane niezgodnie ze stanem faktycznym. Według niej brak jest podstaw do kierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Odwołująca się zaznaczyła, że nie uchyla się od sporządzenia oceny technicznej dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych przez ZGM w P.. Wyjaśniła nadto, że ze względu na wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku termin wyznaczony w upomnieniu jest nieaktualny, gdyż sąd nie ustalił nowego terminu na sporządzenie oceny technicznej, a ponieważ sprawa toczyła się przed sądem to nie była ona w stanie sporządzić tej oceny. Wobec tego odwołująca się wniosła o wyznaczenie nowego trzymiesięcznego terminu na wykonanie obowiązku. W dniu [...] r. DWINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej – k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na uzasadnienie zajętego stanowiska organ nadzoru budowlanego II instancji poczynił uwagi ogólne dotyczące instytucji niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia (art. 134 k.p.a.) oraz ciążącego na organie II instancji obowiązku ustalenia, czy wniesiony przez stronę środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Następnie wyjaśniono, że przysługujące stronom postępowania administracyjnego środki zaskarżenia (odwołanie i zażalenie), mogą być zastosowane tylko w stosunku do istniejącego, wydanego przez organ administracyjny w danym postępowaniu, zaskarżalnego aktu administracyjnego. Brak zaskarżalnego aktu administracyjnego przesądza tym samym o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Wskazując wprost na art. 127 § 1 i art. 141 k.p.a., omówiono środki zaskarżenia w postaci zażalenia i odwołania z jednoczesną uwagą dotyczącą tego, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie postępowania administracyjnego od wydanej w tym postępowaniu decyzji, zaś brak decyzji czyni wniesienie odwołania nie tylko niemożliwym, ale również bezcelowym. Według DWINB PINB w D. nie wydał decyzji ani postanowienia, zaś odwołanie dotyczy pisma organu z dnia 31 października 2017 r. tj. skierowanego do skarżącej upomnienia, które nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego, a tym samym nie przysługuje od niego odwołanie ani żaden inny środek zaskarżenia. W tych okolicznościach organ za konieczne uznał wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia na pismo PINB. W skardze na postanowienie DWINB A. T. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Względem oprotestowanego postanowienia podniosła zarzut ,,naruszenia zarówno prawa materialnego jak i formalnego" i rażące naruszenie jej interesu i prawa poprzez niezgodne z prawem nałożenie na nią upomnienia. Bardzo obszerna argumentacja skargi sprowadza się do zrelacjonowania przebiegu przeprowadzonego w sprawie postępowania, ze szczegółowym odniesieniem się do samego procesu inwestycyjnego i podmiotu odpowiedzialnego za popełnienie samowoli budowlanej. Skarżąca szczególnie mocno akcentuje fakt wykonania robót bez jej zgody, w czym upatruje się ona zasadności nałożenia samego nakazu dotyczącego oceny technicznej na ZGM w P.. Jak wyjaśnia ona w piśmie procesowym ,,brak jest podstawy formalno-prawnej" nałożenia na nią upomnienia i żądania zapłaty kary w wysokości 11,50zł. Według skarżącej PINB nie ustalił całego zakresu samowoli budowlanej na jej instalacji gazowej i bezprawnie grozi jej postępowaniem egzekucyjnym. ZGM w P. popełnił samowolę budowlaną powodującą zagrożenie dla bezpieczeństwa, natomiast PINB w D. winien przestrzegać Prawa budowlanego i chronić uzasadniony interes osób trzecich. W dalszej części skargi jej autorka powołując się na przepisy postępowania administracyjnego podała, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku. Na postanowienie PINB złożyła ona ,,odwołanie", a na postanowienie DWINB ,,odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu". Organy nadzoru budowlanego, jak klaruje to skarżąca, naruszyły art. 6 i 7 k.p.a. oraz zasady praworządności, prawdy obiektywnej, udzielania informacji, wyjaśniania przesłanek załatwienia sprawy, wysłuchania stron, szybkości postępowania, nakłaniania do ugody, pisemności postępowania, dwuinstancyjności, trwałości decyzji ostatecznych i zaskarżalności decyzji do sądu. Do skargi załączono szereg kserokopii dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 21 marca 2018 r. skarżąca odniosła się do pisma procesowego DWINB, ponowiła stanowisko o braku podstaw do nałożenia na nią kary w wysokości 11,50zł i upomnienia. Argumentacja pisma zbliżona była do twierdzeń samej skargi i podobnie też załączono do niego kopie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis szczególny, to jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonana zgodnie z powyższymi przepisami kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do stwierdzenia, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania A. T. od upomnienia PINB w D. z dnia [...] wzywającego do wykonania postanowienia PINB z dnia [...]. Stosownie do art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej - k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017 r. (sygn. akt I OSK 3183/15 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu odwołania, gdyż - w jego ocenie - na objęte odwołaniem upomnienie PINB w D. z dnia 31 października 2017 r. nie służy żaden środek zaskarżenia. Stanowisko DWINB należy uznać za prawidłowe. Trzeba zdecydowanie zaznaczyć, że skierowane do skarżącej upomnienie nie może być utożsamiane z decyzją administracyjną czy postanowieniem w stosunku do których ustawodawca przewidział zwykłe środki zaskarżenia w postaci odpowiednio odwołania lub zażalenia. PINB w D. w podstawie rzeczonego upomnienia odwołał się wprost do treści art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.). Przepis ten w § 1 statuuje obowiązek przesłania zobowiązanemu upomnienia, gdyż stanowi, iż egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Upomnienie jest niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Upomnienie ma walor czysto informacyjny, przypomina zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku – wszczęcie egzekucji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt II FSK 3197/14 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem podkreślić, iż pismo PINB w D. z dnia [...] r. nie ma charakteru władczego rozstrzygnięciach o obowiązku skarżącej w zakresie dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, bowiem obowiązek ten wynika wprost z postanowienia PINB w D. z dnia [...] utrzymanego w mocy co do zasadniczej merytorycznej części z reformacją wyznaczonego terminu postanowieniem DWINB z dnia [...]. Dla porządku trzeba dodać, że skarga na postanowienie organu II instancji została oddalona prawomocnym w chwili obecnej wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 24 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 167/17). Wobec powyższego skoro skierowane do skarżącej upomnienie nie mogło być oprotestowane odwołaniem, gdyż jak słusznie klarował to DWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia upomnienie, nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego, skarga nie mogła przynieść zakładanego rezultatu i jako bezzasadną należało ją oddalić. Bez skutku pozostaje także szeroka argumentacja skargi i złożonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego pisma procesowego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym skarżąca nie tylko zdaje się nie dostrzegać, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczny akt administracyjny (postanowienie PINB z dnia [...]) zawierający skierowany do niej nakaz wykonania określonych czynności, (zresztą w terminie, który dawno już upłynął), lecz w dalszym ciągu kwestionuje jego legalność opisując proces inwestycyjny i nieprawidłowości zarządcy. Uwzględniając fakt, iż skarżąca działa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym samodzielnie nie będąc prawdopodobnie profesjonalnym prawnikiem Sąd uznał za zasadne wyjaśnienie, iż wobec ostateczności wskazanego wyżej postanowienia nieskuteczne są argumenty związane z okolicznościami dotyczącymi procesu inwestycyjnego, bowiem niewykonanie nakazu może skutkować wdrożeniem egzekucji administracyjnej, zaś pierwszym działaniem w tym kierunku było wystosowanie przez organ do skarżącej upomnienia. Wobec utrzymania w mocy przez organ II instancji postanowienia zawierającego określony nakaz, a następnie oddalenia przez sąd administracyjny wywiedzionej na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne skargi powstaje skutek prawny w postaci ciążącego na adresacie postanowienia obowiązku, który zresztą jest wymagalny. W tych okolicznościach, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.