I OSK 2424/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 218/17 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 218/17, po rozpoznaniu skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent W. odmówił I. S. (skarżąca) przyznania świadczenia w formie zasiłków rodzinnych na dzieci: B. Z., B. S. i B. S. oraz dodatków do tego zasiłku: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez B. Z. i z tytułu wychowywania dziecka – B. S. – w rodzinie wielodzietnej, w związku z przekroczeniem przez rodzinę strony ustawowego kryterium dochodowego. Organ podał, iż w przypadku rodziny skarżącej nastąpiło uzyskanie dochodu spowodowane zarejestrowaniem przez nią działalności gospodarczej w dniu 14 lipca 2016 r. Skarżąca nie osiągnęła jednak z tego tytułu dochodu. Organ wskazał zatem, iż w 2015 r. skarżąca uzyskała dochód w kwocie 33 265,48 zł, zaś jej mąż uzyskał dochód w kwocie 35 364,22 zł. Do powyższych dochodów należało doliczyć dochód uzyskany przez nią z tytułu zasądzonych na rzecz B. Z. alimentów, oraz odliczyć alimenty zasądzone od G. S. na rzecz A. S. i B. S. Po uwzględnieniu powyższego, łączny dochód uzyskany w 2015 r. przez skarżącą wyniósł 38 665,48 zł, zaś jej męża – 23 364,22 zł. Tym samym suma dochodów rodziny skarżącej wynosiła 62 029,70 zł, a przeciętny miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 1 033,83 zł i przekroczył kryterium ustawowe. Skarżąca odwołała się od powyższych decyzji wskazując, iż organ powinien uznać dochód uzyskany przez nią w 2015 r. z tytułu zasiłku macierzyńskiego za dochód utracony. Był to dochód "wynikający ze współpracy w firmie męża". Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że łączny dochód męża skarżącej, uzyskany w 2015 r. wyniósł 23 364,22 zł. Oznacza to, iż jego przeciętny miesięczny dochód w tym okresie wyniósł 1 947,01 zł. Jednocześnie, w tym samym czasie, skarżąca uzyskała dochód z tytułu otrzymywanego zasiłku macierzyńskiego w kwocie 35 619,48 zł, przy czym składki na ubezpieczenia społeczne odliczone od dochodu wyniosły – 0 zł, a podatek należny – 2 354 zł, zaś składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniosły – 0 zł. Tym samym, dochód, o którym mowa w art. 3 pkt 1 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych osiągnięty przez skarżącą w 2015 r. wyniósł 33 265,48 zł. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji prawidłowo nie uznał, aby utrata dochodu uzyskanego przez skarżącą z powyższego tytułu, była utratą dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.). Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog okoliczności, pozwalających na nieuwzględnienie dochodu uzyskanego z danego źródła, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że konstrukcja przyjęta w przytoczonej wyżej definicji "utraty dochodu" wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nich przypadków zmniejszenia dochodu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zauważył, iż dochód uzyskany przez skarżącą w 2015 r. pochodził z tytułu zasiłku macierzyńskiego wypłaconego z tytułu pozostawania osobą współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Za osobę współpracującą, zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), uważa się zaś małżonka, dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione, rodziców, macochę i ojczyma oraz osoby przysposabiające, jeżeli pozostają z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym i współpracują przy prowadzeniu tej działalności lub wykonywaniu umowy agencyjnej lub umowy zlecenia; nie dotyczy to osób, z którymi została zawarta umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 12 ust 1 tej ustawy osoba taka obowiązkowo podlega ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. Stosownie natomiast do art. 11 ust. 2 tej ustawy, ubezpieczenie chorobowe dla osoby współpracującej ma charakter dobrowolny. Z akt sprawy wynika, że zasiłek macierzyński dla skarżącej wypłacany był przez ZUS w okresie pozostawania osobą współpracująca, z tytułu objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym. Wyklucza to możliwość uznania dochodu osiągniętego z tego tytułu, za dochód utracony, o którym mowa w art. 3 pkt 23 lit c) ustawy. Nie był on bowiem substytutem wynagrodzenia wypłacanego w związku ze stosunkiem pracy. Innymi słowy, nie przysługiwał skarżącej jako osobie ubezpieczonej z tytułu bycia pracownikiem (osobą podlegającą obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, zdrowotnemu i chorobowemu), a zatem jego utrata nie była związana z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumieć bowiem należy wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem Kolegium, dochodu uzyskanego przez skarżącą w 2015 r. nie można było również uznać za dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit h) u.ś.r., zgodnie z którym utratą dochodu jest również utrata zasiłku macierzyńskiego, przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy wskazał, że do dochodu skarżącej, właściwego dla ustalenia jej uprawnień do świadczeń rodzinnych, doliczyć jednocześnie należało kwotę uzyskanych w 2015 r. alimentów - 5 400 zł. Z powyższego wynika, że łączny dochód skarżącej, uzyskany przez nią w 2015 r. wyniósł 38 665,48 zł. Oznacza to, iż jej przeciętny miesięczny dochód w tym okresie wyniósł 3 222,12 zł. Tym samym łączny dochód jej rodziny, który należy brać pod uwagę przy weryfikacji prawa do zasiłku rodzinnego wynosi 5 168,13 zł. Dochód zaś w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 1 033,83 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe przewidziane w art. 5 ust. 1, u.ś.r. Kolegium wskazało przy tym, że w związku z faktem, iż kwota przekroczenia dochodu przez rodzinę jest wyższa niż miesięczna kwota zasiłków wraz z dodatkami, świadczenia rodzinne nie przysługują również przy zastosowaniu mechanizmu przewidzianego w art. 5 ust. 3 i n. u.ś.r. W skardze do WSA we Wrocławiu na decyzję organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że osiągany przez skarżącą dochód z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego wypłacanego przez ZUS z ubezpieczenia chorobowego, którym była objęta jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, nie jest substytutem wynagrodzenia wypłacanego w związku ze stosunkiem pracy, a wskutek tego błędnym uznaniu braku podstaw do zakwalifikowania otrzymywanego przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego do dochodu utraconego. Podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 86 i 89 oraz 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie argumentując podobnie jak czyniło to w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Wbrew temu, co przyjęły organy administracji, Sąd I instancji uznał, że dochód z ubezpieczenia społecznego należy potraktować jako dochód utracony. Na równi bowiem z utratą zasiłku macierzyńskiego, przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy traktować utratę tego rodzaju zasiłku pobieranego przez osobę współpracująca z osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niezależnie od źródła pochodzenia zasiłek macierzyński w jednym i drugim przypadku jest tym samym okresowym świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego. Zdaniem Sądu I instancji, odmienne traktowanie zasiłku macierzyńskiego, pobieranego przez osobę współpracującą i wykluczenie go z kręgu dochodu utraconego narusza art. 32 Konstytucji RP, według którego wszyscy są wobec prawa równi. Z tej generalnej zasady wynika zakaz stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy i żadne przyczyny. Od zasady równości Konstytucja nie zna żadnych odstępstw i wyjątków. Trybunał Konstytucyjny, w swoich orzeczeniach zajmował się ta kwestią podkreślając, że istota konstytucyjnej zasady równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną), w równym stopniu mają być traktowane równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminacyjnych, jak i faworyzujących (wyrok TK z dnia 29 września 1997 r., K 15/97). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że zróżnicowanie sytuacji prawnej jest dopuszczalne, jednak tylko wtedy, gdy przemawiają zatem inne, istotne argumenty konstytucyjne, np. zasada sprawiedliwości społecznej (...). W ocenie Sądu I instancji, w tym przypadku takich argumentów brak. Nie do zaakceptowania jest więc pogląd, według którego zasiłku macierzyńskiego pobieranego przez osobę współpracująca nie można traktować na równi z zasiłkiem macierzyńskim przysługującym po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do czego wiedzie interpretacja art. 3 pkt 23 lit c u.ś.r. z uwzględnieniem treści art. 32 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze WSA we Wrocławiu uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ administracji zasadnie odmówił przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na troje dzieci, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 23 lit. c i h u.ś.r. przez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że na równi z utratą zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy traktować utratę zasiłku macierzyńskiego pobieranego przez osobę współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą, do czego wiedzie interpretacja art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. z uwzględnieniem art. 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego i sprowadza się do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 3 pkt 23 lit. c i h u.ś.r. Zgodnie ze wskazanymi przepisami utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. c) oraz utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. h). Kwestią sporną pozostaje czy wskazane przepisy mają zastosowanie do sytuacji utraty zasiłku macierzyńskiego pobieranego przez osobę współpracującą z osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Nie ma sporu co do tego, że skarżąca pobierała zasiłek macierzyński w okresie, kiedy pozostawała osobą współpracującą, o której mowa w art. 8 pkt 11 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Bezsporne pozostaje również, że zasiłek ten wypłacany był przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z tytułu objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym, a jego utrata spowodowana została upływem okresu pobierania. Zaprzestanie wypłaty zasiłku nie nastąpiło zatem wskutek utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której stanowi przepis art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. Wskazywana regulacja nie miała więc zastosowania w tym przypadku, nie mogło zatem z tej przyczyny dojść do jej naruszenia. Z tego względu za zbędne uznać należało wywody kontrolowanego sądu, odnoszące się do interpretacji przepisu art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r. Wadliwość ta nie mogła jednak podważyć prawidłowości argumentacji Sądu I instancji w pozostałej części, w tym dokonanej interpretacji pojęcia utraty dochodu, wynikającej z definicji zawartej w art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznaje wyrażone przez kontrolowany sąd stanowisko, że literalne brzmienie przepisu art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. nie pozwala na przyjęcie, iż utrata zasiłku macierzyńskiego w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi utratę dochodu, rozumianego jako utratę tego świadczenia, przysługującego po ustaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poprzestanie na wykładni gramatycznej przepisu art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. skutkuje zatem pominięciem osób, które faktycznie utraciły jedyny realny dochód na skutek upływu okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego, w trakcie objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym za czas pozostawania osobą współpracującą. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji skorzystanie z dyrektyw wykładni językowej prowadzi w omawianej sytuacji do rozwiązań sprzecznych z wartościami konstytucyjnymi, w szczególności zawartymi w art. 32 Konstytucji RP. Tymczasem jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisu powinna brać pod uwagę kontekst konstytucyjny. Sprzeczność wykładni językowej z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi czyni koniecznym odwołanie się do wykładni systemowej, funkcjonalnej. Zdarza się także, że przepis językowo jasny okaże się wątpliwy gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. W każdej sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny interpretator powinien skonfrontować go z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając znaczenie językowe przepisu w takiej sytuacji należy brać pod uwagę kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-l przepisu art. 3 pkt 23 u.ś.r. należy traktować jako przesłanki nierozerwalnie związane z rozumieniem zwrotu "utrata dochodu", a w konsekwencji jako zdarzenia, które należy rozważać w kontekście tego właśnie zwrotu. W języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik ubytek, "fakt, że ktoś (rzadziej coś) został pozbawiony kogoś lub czegoś" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 487). Zdarzenia wymienione w katalogu określonym art. 3 pkt 23 u.ś.r., to zdarzenia wpływające w taki właśnie sposób na dochody określonej osoby. Z dotychczasowego stanu sprawy wynika, że skarżąca współpracowała przy prowadzeniu działalności gospodarczej, prowadzonej przez męża, nie osiągając z tego tytułu dochodu. W takim przypadku kontynuacja współpracy, stanowiącej tytuł ubezpieczenia społecznego, po wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego, nie będzie skutkowała uzyskaniem jakiegokolwiek dochodu. Z tego też względu sytuacja osoby współpracującej, która utraciła zasiłek macierzyński z powodu upływu okresu pobierania jest więc taka sama jak osoby, która świadczenie to utraciła już po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W obu przypadkach bowiem utrata zasiłku macierzyńskiego jest równoznaczna z utratą jedynego dochodu tych osób. Jedyną różnicą pozostaje to, że osoba współpracująca ma możliwość kontynuowania działalności stanowiącej tytuł ubezpieczenia społecznego. Jak już jednak wyżej zaznaczono nie będzie się to wiązało z uzyskaniem przez nią jakiegokolwiek dochodu z tego tytułu. Nie ma więc żadnych racjonalnych powodów do różnicowania sytuacji prawnej tych osób i nieuwzględnienia zmiany w strukturze dochodów osoby współpracującej w postaci utraty dochodu spowodowanej utratą zasiłku macierzyńskiego. Należy ponadto mieć na względzie, że wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Ustawodawca uzależnił, co do zasady, prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków - niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu. Chodzi bowiem o wyeliminowanie z dochodu rodziny tych dochodów, których członek rodziny w okresie rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia już nie uzyskuje. Ma to na celu, możliwie najbardziej obiektywne zbliżenie się do sytuacji dochodowej osoby (i jej rodziny) starającej się o przyznanie zasiłku. Mając na uwadze istotę świadczeń rodzinnych, które stanowią system wsparcia rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym pomimo faktycznego obniżenia dochodu rodziny nie znalazłoby to odzwierciedlenia w ustalaniu jej dochodu, który to dochód stanowi podstawowe kryterium przyznawania świadczeń rodzinnych. W analizowanym przypadku wykładnia wyłącznie językowa art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób, którym przysługiwał zasiłek macierzyński i dla których to świadczenie stanowiło jedyne źródło dochodu, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni tego uregulowania Sąd I instancji prawidłowo przyjął rezultaty wykładni prokonstytucyjnej (w tym przypadku jednocześnie systemowej i funkcjonalnej), prowadzące do przyjęcia, iż utrata zasiłku macierzyńskiego przez osobę współpracującą, o której mowa w art. 8 pkt 11 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wypełnia przesłankę "utraty dochodu" uzasadniającą zastosowanie przepisów o utracie dochodu, tj. art. 5 ust. 4 u.ś.r. Językowa wykładnia przepisu art. 3 pkt 23 lit. h u.ś.r. dokonana w oderwaniu od całej regulacji ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji RP nie może w tym przypadku zostać zaakceptowana. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia art. 3 pkt 23 lit. c i h u.ś.r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.