I OSK 3158/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 209/18 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 209/18 oddalił skargę T. S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję z [...] maja 2007 r. ustalającą opłatę za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] w ustalając odpłatność w ten sposób, że: od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł, ..., od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. G. (kurator osoby częściowo ubezwłasnowolnionej), reprezentująca skarżącego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając m.in. na podstawie art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 3b, 4, 5, 6, art. 107, art. 109, art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało na dochody strony uzyskane w poszczególnych miesiącach od listopada 2008 r. do czerwca 2017 r., kwoty zmian dochodu oraz opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Podkreśliło jednocześnie, że przesłanką zmiany decyzji była zmiana sytuacji dochodowej strony, o której mowa art. 106 ust. 5 pow. ustawy. Organ zaznaczył, że art. 64 tej ustawy dopuszcza możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na jej wniosek, w przypadku gdy występują uzasadnione okoliczności, wskazując że brzmienie art. 64 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowości jego stosowania oraz otwartego katalogu przesłanek uzasadniających zwolnienie osoby z wnoszenia opłaty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł T. S., reprezentowany przez kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej B. G., zaskarżając decyzję w całości. Zdaniem skarżącego, ustalenie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej nie może zostać dokonane z mocą wsteczną. Ponadto w sprawie występują uzasadnione okoliczności przemawiające za zwolnieniem z tej opłaty w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę wskazał, że co do zasady nie kwestionuje ustaleń organu dotyczących zmiany sytuacji dochodowej skarżącego. Jednakże zwraca uwagę na to, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił między innymi przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ww. ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Sąd I instancji podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy decyzja wydana w oparciu o tę normę prawną jest decyzją konstytutywną, czy deklaratoryjną. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza bowiem o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, a nie – ex tunc, czyli z mocą wsteczną. Sąd w tym zakresie wywiódł, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek - z mocą wsteczną - ex tunc. W konsekwencji Sąd I instancji podzielił sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ I instancji wydając w dniu [...] września 2017 r. decyzję o zmianie decyzji własnej z dnia [...] maja 2007 r. w zakresie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z datą wsteczną (obejmującą okres prawie 10 lat wstecz) oraz podwyższając tę opłatę począwszy od 1 listopada 2008 r. naruszył art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej kolejności błąd organu I instancji został powielony przez Kolegium, które utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, co skutkowało uchyleniem obu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżące Kolegium zarzuciło naruszenie prawa materialnego to jest: - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje; - art. 106 ust. 5 w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że decyzja wydawana w oparciu o tę normę ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, zwłaszcza, że ustawodawca jasno określił jakie są przesłanki zmiany (uchylenia) decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek zmiany decyzji (uchylenia decyzji), gdy dana przesłanka się ziściła, a nie zaś w terminie późniejszym. - art. 109 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię dopuszczającą pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje; - art. 61 ust. 1 i ust. 2 lit. d w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię dopuszczającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w innej wysokości niż to wynika z norm ustawowych. Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji i ją poprzedzającej. b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników, zwłaszcza w zakresie ustalenia kto winien ponieść odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, gdy obowiązek w tym zakresie spoczywa na innych podmiotach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy wywiódł, że brzmienie normy zawartej w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie i jasno wskazuje, że każda decyzja wydana w oparciu o normy zawarte w tej ustawie, gdy spełnione są przesłanki w niej określone – zmiana przepisów, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobranie nienależnego świadczenia – niezależnie czy ma charakter konstytutywny czy też deklaratoryjny, musi być zmieniona lub uchylona. Przyjęcie odmiennej wykładni tego przepisu oznaczałoby, że norma ta nie mogłaby być zastosowana właściwie w żadnym przypadku. Akademickie ujęcie decyzji konstytutywnej i decyzji deklaratoryjnej nie może mieć w tym wypadku miejsca, bowiem pozostaje w oczywistej wręcz sprzeczności z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, jak i istotą art. 106 ust. 5 oraz art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S., reprezentowany przez kuratora, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku: zmiany przepisów prawa (1), zmiany sytuacji dochodowej (2) lub osobistej (3), pobrania nienależnego świadczenia (4), a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11 (m.in. marnotrawienie przyznanych świadczeń, brak współdziałania), art. 12 (dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny), art. 107 ust. 5 (odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną, stoi na stanowisku, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M.Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r.s. 47 i nast. oraz wyrok SN z 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, pub. OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z 2 marca 2016 r., I OSK 221/16, z 5 lipca 2016r., I OSK 922/16, z 12 października 2016 r., I OSK 855/16 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać przy tym należy, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Odnosi się do stanowienia reguł prawnych, a nie konkretnych decyzji. Nie dotyczy zatem decyzji, która może być decyzją niekorzystną. Nieretroaktywność prawa nie jest też zasadą absolutną, ustawodawca może, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie wprost ustanowić wyjątek od tej zasady. Dodać należy, że również z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17 (ONSAiWSA 2018 r., nr 5, poz. 77), wynika analogiczny wniosek. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż w związku ze zmianą sytuacji dochodowej T. S. od listopada 2008 r. do czerwca 2017 r., organ był uprawniony do dokonania, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zmiany decyzji z dnia [...] maja 2007 r. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał błędnej wykładni art. 106 ust. 5 w zw. z art. 109 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Mając zatem na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały prawa, w związku z czym w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Jednocześnie mając na uwadze okoliczności sprawy, uznając niniejszą sprawę jako przypadek szczególnie uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.