III OSK 375/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 392/18 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji o środowisku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz A. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w K. (dalej: fundacja) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lutego 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji o środowisku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2017 r. Marszałek Województwa Łódzkiego odmówił udzielenia fundacji informacji o środowisku i jego ochronie, obejmującej raporty z pomiarów wielkości emisji dla średnich jednogodzinnych pyłów, tlenków azotu i dwutlenku siarki, prowadzonych w instalacji Elektrownia [...]. W ocenie Marszałka Województwa Łódzkiego brak jest podstaw do udzielenia informacji w żądanym zakresie, bowiem organ nie dysponuje takimi dokumentami, a także nie ma obowiązku ich posiadania. Odwołanie od tej decyzji złożyła fundacja. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Fundacja wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa Łódzkiego nie dysponuje informacjami, o których udostępnienie wnosiła fundacja. Znaczenie ma natomiast, czy organ miał prawo żądać raportów z pomiarów wielkości emisji dla średnich jednogodzinnych pyłów, tlenków azotu i dwutlenku siarki, prowadzonych w instalacji Elektrownia [...]. Zdaniem organów, prawo to byłoby uzasadnione, gdyby Elektrownia [...] w oparciu o obowiązujące przepisy zobowiązana była do prowadzenia pomiarów ciągłych emisji w postaci raportów wartości średnich jednogodzinnych, natomiast z obowiązujących przepisów obowiązek taki nie wynika. W ocenie Sądu I instancji stanowisko to nie jest prawidłowe. Organy nieprawidłowo utożsamiają uprawnienie Marszałka Województwa Łódzkiego do możliwości żądania informacji wskazanych w § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1546), tj. wszystkich zatwierdzonych średnich jednogodzinnych wartości stężeń substancji w ciągu roku kalendarzowego, z obowiązkiem ich przekazywania w ramach prowadzenia ciągłych pomiarów wielkości emisji w razie wprowadzania do środowiska znacznych ilości substancji lub energii. Zdaniem Sądu I instancji, podmiot prowadzący instalację powinien przedkładać wyniki pomiarów ciągłych zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz. U. z 2018 r. Nr 215, poz. 1366). Przekazane wyniki pomiarów powinny między innymi umożliwić sprawdzenie spełnienia warunku określonego § 11 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2014 r. Wyniki ciągłych pomiarów emisji są ewidencjonowane w formie wydruków oraz na nośnikach cyfrowych. Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2014 r. dotyczy zakresu i metodyki referencyjnej wykonywania ciągłych pomiarów emisji do powietrza dla źródeł spalania paliw. Załącznik ten zawiera nazwy substancji emitowanych i jednostki miary. W wyjaśnieniach do tabelki zawartej w tym załączniku wskazuje się w pkt 7, że zatwierdzone wartości średnie jednogodzinne i średnie dobowe stężeń substancji, w przypadku określonych źródeł spalania paliw, określa się na podstawie ważnych pomiarowych wartości średnich jednogodzinnych po odjęciu wartości przedziału ufności określonego w pkt 6. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że podstawę ustalenia, czy standardy emisyjne są przestrzegane stanowią wartości średnie jednogodzinowe ustalane w wyniku prowadzonych pomiarów. Na ich podstawie ustala się zatwierdzone wartości średnie jednogodzinowe i zatwierdzone wartości średnie dobowe. Jednocześnie, załącznik nr 1 do powołanego powyżej rozporządzenia stanowi normę wiążącą, zgodnie z którą prowadzący instalację jest zobowiązany do prowadzenia pomiarów ciągłych i ustalania średnich jednogodzinowych. Oznacza to, że zatwierdzone średnie jednogodzinowe wartości stężeń stanowią jedną z kilku podstaw do oceny, czy standardy emisyjne są zachowane. Marszałek Województwa Łódzkiego, jako organ właściwy do oceny, czy instalacja przestrzega warunków pozwolenia zintegrowanego, w tym standardów emisyjnych, powinien więc dysponować danymi niezbędnymi do tej oceny, w tym m.in. zatwierdzonymi średnimi jednogodzinowymi wartościami stężeń. Organ powinien opierać się w tym zakresie na danych rzeczywistych, a nie na oświadczeniach i zapewnieniach operatora instalacji. Ponadto, jeżeli organ dla prawidłowej oceny dotrzymania standardów emisyjnych wynikających z pozwolenia zintegrowanego powinien dysponować tego rodzaju informacjami, to tym bardziej jest uprawniony do ich żądania od podmiotu prowadzącego instalację, nawet jeśli w określonym czasie nimi nie dysponuje, ponieważ podmiot ich nie przekazał. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Polegało to na stwierdzeniu, że Marszałek Województwa Łódzkiego powinien być w posiadaniu raportów z pomiarów wielkości emisji dla średnich jednogodzinnych pyłów, tlenków azotu i dwutlenku siarki, prowadzonych w instalacji, skutkiem czego zobowiązany byłby do ich udostępnienia na podstawie tego przepisu. Po drugie, niewłaściwą interpretację art. 145 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm. – dalej: p.o.ś.) polegającą na przyjęciu, że obowiązek prowadzącego instalację dotrzymywania standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 146 ust. 3 pkt 3 i 4 p.o.ś., jest w tej sprawie równoznaczny z obowiązkiem przekazania organowi wszystkich średnich jednogodzinnych pomiarów ciągłych emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza. Po trzecie, błędną wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 19 listopada 2008 r. polegającą na przyjęciu, że wyniki pomiarów ciągłych z instalacji do spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW, przygotowane w oparciu o oprogramowanie będące elementem systemu ciągłego pomiaru emisji, przekazane do Marszałka Województwa Łódzkiego i zawierające wyniki w układzie obejmującym: wyniki pomiarów, bilans ładunków substancji wprowadzanych do powietrza, analizę statystyczną wyników oraz porównanie uśrednionych wartości mierzonych stężeń substancji do wielkości dopuszczalnej emisji ustalonej w pozwoleniu zintegrowanym, nie spełniają wymagań określonych w powołanym przepisie. Po czwarte, art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie, że Marszałek Województwa Łódzkiego nie mógł odmówić udostępnienia informacji o środowisku, ponieważ wniosek fundacji był w sposób oczywisty możliwy do zrealizowania. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez wydanie wyroku bez dokonania niezbędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na skutek tego za niedostateczne uznano ustalenia organów orzekających w zakresie braku możliwości zrealizowania wniosku fundacji. Ponadto Sąd I instancji w niepełny sposób przedstawił stan faktyczny i prawny, rozważania są niespójne, a ponadto brak jest brak precyzyjnych wskazań, co do dalszego postępowania. Po drugie, "art. 141 § 1 pkt 1 lit. a" p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną fundacja wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, w związku z intensyfikacją epidemii sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy Marszałek Województwa Łódzkiego zasadnie odmówił fundacji udzielenia informacji o środowisku w żądanym zakresie. Prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska zostało wyrażone w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP. Administracja publiczna oraz instytucje odpowiedzialne za stan środowiska zostały zobligowane do podejmowania działań mających na celu udostępnienie opinii publicznej wiadomości na temat stanu środowiska. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji publicznej, będący organem ochrony środowiska, może żądać od innych podmiotów, w tym podmiotów korzystających ze środowiska informacji, których obowiązek udostępnienia przewiduje przepis prawa. W praktyce chodzi tu o różnego rodzaju raporty, zestawienia i sprawozdania, ale tylko w zakresie, w jakim ustawodawca nałożył na te podmioty obowiązek ich przekazywania do organów ochrony środowiska. Dla przyjęcia stanowiska, że chodzi o informację o środowisku przeznaczoną dla władz publicznych, czyli taką której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej), konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który obliguje dany podmiot, w tym prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia, do przekazania tych informacji do organu władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1819/18 oraz z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3272/21). W tej sprawie oznacza to, że dla ustalenia, czy organ I instancji był zobowiązany udzielić fundacji informacji o środowisku w żądanym zakresie, konieczne jest ustalenie czy w porządku prawnym obowiązuje norma prawna zobowiązująca Elektrownię [...] do przekazania Marszałkowi Województwa Łódzkiego raportów z pomiarów wielkości emisji dla średnich jednogodzinnych pyłów, tlenków azotu i dwutlenku siarki Poza sporem jest, że Elektrownia [...] ma obowiązek przekazywania Marszałkowi Województwa Łódzkiego wyników pomiarów okresowych i ciągłych wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz informacji będących podstawą do dokonania oceny zgodności tej emisji z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym. Natomiast sporne jest, czy Elektrownia powinna przekazywać "surowe" dane pomiarowe dla średnich jednogodzinnych wartości stężeń, mające służyć weryfikacji standardów emisyjnych. Prowadzący instalację powinien przekazywać Marszałkowi Województwa Łódzkiego wyniki pomiarów ciągłych zgodnie z § 3 rozporządzenia z Ministra Środowiska z 19 listopada 2008 r. Wyniki ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza przekazuje się w układzie obejmującym wyniki pomiarów, bilans ładunków substancji wprowadzonych do powietrza oraz analizę statystyczną wyników, w oparciu o oprogramowanie będące elementem systemu do ciągłego pomiaru emisji, zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 148 ust. 1 p.o.ś. Ponadto, wyniki ciągłych pomiarów emisji substancji do powietrza za rok kalendarzowy przekazuje się wraz z porównaniem uśrednionych wartości mierzonych stężeń substancji do wielkości dopuszczalnej emisji ustalonej w pozwoleniu na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza albo pozwoleniu zintegrowanym (zgodnie z przepisami rozporządzenia wydanego na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, że przekazane wyniki pomiarów powinny między innymi umożliwić sprawdzenie spełnienia warunku określonego § 11 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2014 r. Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2014 r. dotyczy zakresu i metodyki referencyjnej wykonywania ciągłych pomiarów emisji do powietrza dla źródeł spalania paliw. Załącznik ten zawiera nazwy substancji emitowanych i jednostki miary. W wyjaśnieniach do tabelki zawartej w tym załączniku wskazuje się w pkt 7, że zatwierdzone wartości średnie jednogodzinne i średnie dobowe stężeń substancji, w przypadku określonych źródeł spalania paliw, określa się na podstawie ważnych pomiarowych wartości średnich jednogodzinnych po odjęciu wartości przedziału ufności określonego w pkt 6. Prawidłowe jest zatem stanowisko, że podstawę ustalenia, czy standardy emisyjne są przestrzegane stanowią wartości średnie jednogodzinowe ustalane w wyniku prowadzonych pomiarów. Na ich podstawie ustala się zatwierdzone wartości średnie jednogodzinowe i zatwierdzone wartości średnie dobowe. Z załącznika nr 1 do powołanego powyżej rozporządzenia wynika ponadto, że prowadzący instalację jest zobowiązany do prowadzenia pomiarów ciągłych i ustalania średnich jednogodzinowych wartości stężeń. Oznacza to, że zatwierdzone średnie jednogodzinowe wartości stężeń stanowią jedną z kilku podstaw do oceny czy standardy emisyjne są zachowane. Marszałek Województwa Łódzkiego jako organ właściwy do oceny czy instalacja przestrzega warunków pozwolenia zintegrowanego, w tym standardów emisyjnych, powinien więc dysponować danymi niezbędnymi do tej oceny, w tym m.in. zatwierdzonymi średnimi jednogodzinowymi wartościami stężeń. Stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w skardze kasacyjnej opiera się natomiast na nieprawidłowym założeniu, że dane przekazywane Marszałkowi Województwa Łódzkiego są wystarczające do przeprowadzenia tego rodzaju oceny. Kwestia czy Marszałek Województwa Łódzkiego dokona tego rodzaju weryfikacji, czy też uzna za wystarczające dane statystyczne przekazane przez prowadzącego instalację ma jednak wtórne znaczenie, ponieważ w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma, że z obowiązujących przepisów prawa wynika obowiązek przekazania danych objętych żądaniem fundacji. Oznacza to, że zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia z Ministra Środowiska z 19 listopada 2008 r. nie zasługiwał na uwzględnienie, a w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka udostępnienia informacji o środowisku z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy środowiskowej, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Zgodnie z art. 8 ustawy środowiskowej, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, [...]. Mając powyższe rozważania na uwadze, brak jest podstaw do uznania, że żądane przez fundację informacje nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym normy z art. 8 ustawy środowiskowej. Zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał więc na uwzględnienie, szczególnie, że wbrew zarzutom kasacyjnym, przedmiotem sporu nie była wykładnia tego przepisu, ale jego zastosowanie w tej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 p.o.ś., zgodnie z którym prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do dotrzymywania standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 146 ust. 3 pkt 3 i 4 p.o.ś., z uwzględnieniem warunków uznawania ich za dotrzymane, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 146 ust. 3 pkt 5 lit. a) p.o.ś., oraz stałych lub przejściowych odstępstw od standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 146 ust. 3 pkt 5 lit. c) p.o.ś. Wykładnia tego przepisu nie była sporna w tej sprawie, natomiast sporne było ustalenie, czy z obowiązujących przepisów prawa wynikał obowiązek podmiotu prowadzącego instalację do przekazywania Marszałkowi Województwa Łódzkiego danych objętych żądaniem fundacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodzi w tej sprawie taki obowiązek. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i na tej podstawie uwzględnił skargę. Zarzut naruszenia tego przepisu sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że w podstawach kasacyjnych zarzut ten został błędnie sformułowany w oparciu o "art. 141 § 1 pkt 1 lit. a" p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie, wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie przedstawił precyzyjnych wskazań, co do dalszego postępowania, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika stanowisko Sądu I instancji w zakresie możliwości udostępnienia żądanej przez fundację informacji. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.