IV SA/Wa 352/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta [...] kwotę 2038 (dwa tysiące trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania, na kwotę [...] zł., dla [...] S.A. Oddział w [...], za nieruchomość oznaczoną nr ew. [...] o pow. [...] ha, przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (decyzją Wojewody [...] nr [...], znak: [...], z dnia [...] IV 2016r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]). Od tej decyzji Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie, twierdząc, że decyzja ta jest błędna. W sprawie ustalono bezspornie, iż na kwotę ustalonego odszkodowania, czyli na kwotę [...] zł, składa się: 1) kwota [...] zł, odpowiadająca wartości prawa wieczystego użytkowania gruntu - to jest działki nr ew. [...], 2) kwota [...] zł, odpowiadająca wartości składnika budowlanego na tej nieruchomości czyli chodnika z kostki brukowej ([...] zł) i jezdni o nawierzchni z asfaltobetonu ([...] zł). Z treści zaskarżonej decyzji wynika też, że nie jest sporne, iż ów chodnik i jezdnia są elementem drogi - ul. [...], posadowionymi na działce [...]; na tejże działce posadowiona jest częściowo droga (konkretnie chodnik czyli część drogi przeznaczona do ruchu pieszych i część jezdni), będąca drogą publiczną we własności Skarbu Państwa). Prezydent Miasta [...] powołując się zatem na art. 151 kodeksu cywilnego i uznając, że ten chodnik i jezdnia, o łącznej wartości [...] zł są fragmentem większej budowli - drogi - należącej do Skarbu Państwa, a zatem są własnością Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, na którym zlokalizowano zasadniczą część tej drogi, podniósł, iż ten "składnik budowlany" na działce [...] nie może być uznany za jej części składową. Skoro zatem składnik ten, o łącznej wartości [...] zł nie jest częścią składową wywłaszczonej działki, to nie może jego wartość stanowić przedmiotu odszkodowania za wymienioną działkę. Organ II instancji rozpoznając odwołanie Prezydenta Miasta [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., podzielając w tym zakresie w całości stanowisko I. instancji. Wskazał na przepisy art. 46 § 1 kodeksu cywilnego i nie zgodził się z oceną Skarżącego, że w sprawie ma zastosowanie wyjątek od zasady "superficies solo cedit", wynikający z treści art. 151 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli - na mocy przepisów szczególnych - stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności; części powierzchni ziemskiej (grunty), stanowiące odrębny przedmiot własności, są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia, trwale połączone z gruntem, są częścią składową nieruchomości (gruntowej) - zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Własność nieruchomości rozciąga się zatem na elementy stanowiące jej część składową; skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy; w związku z tym, obowiązujące przepisy, przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania, odpowiadającego wartości odjętego prawa własności; ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg", wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość, rozumianą jako grunt, wraz z jego częściami składowymi. Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość naniesień budowlanych; kwota ta została następnie zasadnie przyznana - jako część odszkodowania - na rzecz byłego właściciela działki. W niniejszej sprawie nie podlega wycenie jezdnia wraz z chodnikiem, rozumiane jako dobro ogólnonarodowe, ale grunt wraz z częściami składowymi; za wszystkie te elementy organ administracji jest obowiązany ustalić odszkodowanie. Organ nadmienił jednak, że powyższe uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego. To na ścieżce cywilnej Zobowiązany powinien podnosić argumenty, dotyczące ewentualnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 K.c. W skardze, przywołano następująca argumentację: - w sprawie ustalono bezspornie, co składa się na kwotę ustalonego odszkodowania (w tym też naniesienia budowlane); - z treści zaskarżonej decyzji wynika brak sporu, że chodniki i jezdnia, o łącznej wartości [...] zł, są elementem drogi (ul. [...]), posadowionymi na działce ew. nr [...] od 2007 roku - od dnia poprzedniej przebudowy ul. [...] jest tam posadowiona częściowo droga publiczna, stanowiąca własność Skarbu Państwa, - Zobowiązany - powołując się zatem na art. 151 K.c. i uznając, że chodnik z kostki brukowej oraz jezdnia o nawierzchni asfaltowej są fragmentem budowli drogi należącej do Skarbu Państwa, a zatem są własnością Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, na którym zlokalizowano zasadniczą część tej drogi - podnosił, że te "naniesienia budowlane" na tej działce nie mogą być uznane za jej, skoro "naniesienia" te (o łącznej wartości [...] zł.), nie są częściami składowymi wywłaszczanej działki, to ich wartość nie może być przedmiotem odszkodowania za nią, - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko opisano zasady sporządzania operatu szacunkowego; jednakże Zobowiązany nie kwestionuje sposobu sporządzenia operatu szacunkowego dla niniejszej sprawy; podważa jedynie uznanie części drogi (ul. [...]) - zajmującej w niewielkim fragmencie wywłaszczaną działkę - za jej część składową, - w tych okolicznościach, za "naniesienia budowlane" na gruncie, które nie są jego częścią składową, dotychczasowym właścicielom działki nie przysługuje odszkodowanie; jak słusznie zauważył organ administracji "w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych", - organ odwoławczy, uzasadniając decyzję, wskazał na art. 46 § 1 K.c.; nie zgodził się z oceną Zobowiązanego, że w sprawie ma zastosowanie wyjątek od zasady "superficies solo cedit", wynikający z art. 151 K.c.; stanowisko to jest błędne - uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji; art. 151 K.c. stanowi: "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze."; jest to wyjątek od zasady "superficies solo cedit", o której mówi art. 48 K.c. (tak: M.Balwicka-Szczyrba, G.Kraszewski, A.Sylwestrzak, "Sąsiedztwo nieruchomości. Komentarz", WK 2014 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 9 lutego 2007 r., syg. akt III CZP 159/06); w komentarzu do Kodeksu Cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe, pod red. J. Gudowskiego (WK 2016) stwierdzono natomiast: "hipoteza art. 151 kc dotyczy przekroczenia granicy, chodzi tu więc o umieszczenie części budynku (urządzenia) albo jego konstrukcyjnej części w przestrzeni objętej prawem własności właściciela nieruchomości sąsiedniej (art. 143 kc). [...] Przekroczenie granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia nasuwa pytanie, komu przysługuje prawo własności budynku posadowionego na dwóch nieruchomościach - wyjściowej i sąsiedniej. Przeważa stanowisko, że art. 151 kc wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit ze względu na zachowanie jedności budynku lub urządzenia, co sprawia, że właścicielem budynku jest inwestor, a właściciel nieruchomości sąsiedniej może żądać - w zależności od spełnienia dalszych przesłanek określonych w art. 151 zdanie pierwsze - przywrócenia stanu poprzedniego lub roszczeń przewidzianych w art. 151 zdanie drugie. Stanowisko takie przyjęte jest także w judykaturze (w szczególności w uzasadnieniu uchwały SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07, OSNC 2008, nr 6, poz. 62, z glosą S. Chmiel-Żyłki, Rejent 2009, nr 10, s. 178, i w poprzedzających ją - powołanych w uchwale - orzeczeniach: wyroku z dnia 5 stycznia 1970 r., I CR 5/71, LEX nr 6643, uchwałach z dnia 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05, OSNC 2006, nr 3, poz. 44, z omówieniem Z. Strusa, Palestra 2005, nr 5-6, s. 263, i z dnia 13 października 2006 r., III CZP 72/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 85, oraz postanowieniu z dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06, LEX nr 272465). Część budynku (lub urządzenia) znajdująca się na nieruchomości sąsiedniej stanowi integralną część większej całości, jaką jest budynek (lub urządzenie). Ten zaś należy do gruntu (art. 48 kc), na którym znajduje się jego większa jego część.", - biorąc to pod uwagę zaskarżoną decyzją błędnie ustalono odszkodowanie; powinno ono wynosić jedynie [...] zł; właścicielom wywłaszczonej działki, wbrew stanowisku Organów obu instancji, nie przysługuje bowiem odszkodowanie w części odpowiadającej wartości położonego na niej fragmentu drogi; błędnie przyjęto, jakoby jezdnia i chodniki, położone na wymienionej działce, były jej częścią składową; są one częścią składową ale drogi, będącej własnością Skarbu Państwa, czyli budowli, albo inaczej innego urządzenia, o którym mowa w art. 151 K.c., - przedmiotowa droga (ul. [...]), będąca drogą należącą do Skarbu Państwa (jako droga kategorii krajowej), była uprzednio przebudowywana na podstawie stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę; wówczas doszło do przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego; wtedy doszło do powiększenia drogi (budowli) będącej innym urządzeniem niż budynek, do którego ma zastosowanie art. 151 K.c., - zgodnie z dominującym w doktrynie poglądem "wznoszeniem budynku lub innego urządzenia" jest również przebudowa i rozbudowa, istniejącego budynku lub urządzenia, w tym dobudowanie nowej części, wkraczającej na cudzy grunt; stanowisko to jest trafne, ponieważ - z punktu widzenia interesów obu stron (właściciela zajętego gruntu i inwestora) i ich rozliczeń - okoliczność, czy do przekroczenia granicy doszło w toku realizacji pierwotnej inwestycji czy następczo, ma charakter przypadkowy; nie wyklucza go również wykładnia językowa; pojęcie wznoszenia budynku nie musi bowiem oznaczać jednorazowej inwestycji, lecz wznoszenie może się składać z kolejnych etapów, następujących w znacznych odstępach czasu; nie muszą być one przy tym wszystkie pierwotnie planowane (tak cytowana już publikacja "Sąsiedztwo nieruchomości. Komentarz"). - reasumując, ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną działkę naruszono przepisy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, 47 i 48 K.c. oraz niezastosowanie art. 151 tego Kodeksu; w rezultacie ustalono odszkodowanie zawyżone i niesłuszne - bezpodstawnie wzbogacając pozostałe strony niniejszego postępowania; w sprawie jest zaś bezsporne, że właściciele wywłaszczonej działki nie wybudowali na niej chodników ani jezdni; niesłusznym byłoby więc wzbogacanie ich wartością części drogi, którą w całości wybudowano dla Skarbu Państwa ze środków publicznych, chociaż - w niewielkim fragmencie - na działce prywatnej; odszkodowanie winno być słuszne - sprawiedliwe i zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym; ustalone odszkodowanie nie jest słusznym. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy skargę popierał - ustanowiony w sprawie - pełnomocnik Zobowiązanego (radca prawny). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafnie w niej podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisu prawa materialnego, zakreślającego zakres należnego odszkodowania, jako odpowiadającego wartości wywłaszczonego gruntu, wobec nie zastosowania jednej z reguł prawa cywilnego, zakreślającej, co także należy traktować jako część składową nieruchomości – zawartej w art. 151 K.c. W sprawie nie są sporne jej istotne uwarunkowania faktyczne. Stronom należne jest odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Przy tym na jej fragmencie zrealizowano - ze środków publicznych - fragment drogi publicznej. Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w skardze. Wobec uprzedniego, szerokiego jego zreferowania ponowne powtarzanie tej argumentacji byłoby zbędne. Sąd przyjmuje ją zatem za własną. Należy wyłącznie jeszcze raz powtórzyć za Zobowiązanym, że - co trafnie wywiedziono w skardze - naniesienie budowlane, zrealizowane na cudzym gruncie w dobrej wierze, nie stanowi części składowej nieruchomości, na której znajduje się wyłącznie fragment danej budowli. Wynika to z art. 151, stanowiącego regulację szczególną, wobec zawartej w art. 48 K.c. W danym przypadku zasada superficies solo cedit doznaje ograniczenia. Stanowisko takie - na tle treści normatywnej art. 151 K.c. - prezentowane jest zarówno w doktrynie jak i judykaturze, powołanej w skardze. Jest także wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 7 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 73/10 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazano expressis verbis: "inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie bądź też z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej". Należy wskazać, że analogicznie, gdy chodzi o reguły wypłaty odszkodowania za nieruchomości, gdzie znajdują się urządzenia (obiekty budowlane) osób trzecich - gestorów sieci infrastrukturalnych - zadośćuczynienie również nie obejmuje wartości tych instalacji. Nie stanowią one bowiem, wobec regulacji szczególnej, części składowej wywłaszczonego gruntu. W tym miejscu odwołać się należy do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29.05.1974 r., sygn. akt III CZP 21/74, z której jednoznacznie wynika, że skoro przepisy kodeksu cywilnego nie zawierają postanowień normujących stosunki wynikające z sąsiedztwa gruntów i brak jest normy ogólnej, która by odsyłała w tym zakresie do przepisów dotyczących treści i wykonywania prawa własności, należy uznać, ze do tych stosunków należy stosować w drodze analogii odpowiednie przepisy o własności. Dotyczy to również stosowania art. 151 K.c. Trafnie zauważono w skardze, że koncepcja przyjęta przez organ, jakoby odszkodowanie mogło obejmować wartość naniesień budowlanych, stanowiących - jak wskazano - własność osób trzecich, nie jest do pogodzenia z regułą tzw. słusznego odszkodowania. Wprawdzie w uzasadnieniu skarżonego aktu wskazano, że Zobowiązanemu przysługuje roszczenie - względem osób wywłaszczonych – o zwrot nakładów, poczynionych na ich nieruchomość. Mogłoby być ono dochodzone przed sądem powszechnym. Koncepcja taka nie jest - zdaniem Sądu - trafna. Potwierdza natomiast obiektywne uwarunkowania sprawy, które miał na uwadze organ orzekający w przedmiocie odszkodowania. Otóż, przyznana osobom wywłaszczonym suma obejmuje także kwotę obiektywnie im nienależną. Odszkodowanie ma bowiem rekompensować konkretny uszczerbek na ich majątku. Reasumując, nieprawidłowo ustalono kwotę odszkodowania, naruszając przepis prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy o realizacji dróg. W jego myśl wysokość odszkodowania ustala się uwzględniając stan nieruchomości. Organy orzekające w przedmiocie odszkodowania, określając jego wysokość, błędnie przyjęły - za opinią biegłego - jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także fragment, zrealizowanej na niej, drogi publicznej. Tego rodzaju oceny, wyrażone w operacie szacunkowym, nie były dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania wiążące. Wykraczają bowiem poza kwestię metodyki określenia wartości składników majątkowych (zakres wiedzy specjalistyczna biegłego) lecz dotyczą oceny prawnej - za które z nich należne jest odszkodowanie. Ponownie orzekając w sprawie Organ odwoławczy określi wysokość odszkodowania z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować fragmentów zrealizowanej na nieruchomości drogi publicznej (jezdnia i chodnik). O ile sporządzony w sprawie operat szacunkowy będzie nadal aktualny, możliwe będzie wykorzystanie danych tam zawartych, dotyczących wartości mienia, za które osobom wywłaszczonym przysługuje odszkodowanie (grunt, nasadzenia, ogrodzenie, płyty ażurowe). Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły natomiast innej wady niż wskazana wyżej, która uzasadniałaby uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania - w pkt 2 sentencji wyroku - zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty postępowania składają się kwoty: 221 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi, 1800 zł. – tyt. wynagrodzenia radcy prawnego oraz 17 zł – opłata skarbowa.