VII SAB/Wa 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Instytutu Psychiatrii i Neurologii w [...] oddala skargę W niniejszej sprawie rozpoznana została skarga pochodzącą z 2014 r., którą wraz z odpowiedzią Dyrektor Instytutu Psychiatrii i Neurologii w [...] przekazał do tutejszego Sądu 9 marca 2018 r. Skarżący [...], reprezentowany przez adwokat [...], zarzucił bezczynność organu administracji - Dyrektora Instytutu Psychiatrii i Neurologii w [...] , polegającą na niewydaniu żądanej dokumentacji medycznej na rzecz skarżącego jako pacjenta, co nastąpiło z naruszeniem art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania żądanej dokumentacji medycznej strony oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że od 8 do 15 maja 1992 r. skarżący przebywał na obserwacji w Klinice Psychiatrii Sądowej Instytutu Psychiatrii i Neurologii w [...]. Następnie, wielokrotnie m.in. pismami z 12 maja 2010 r., 27 lutego 2014 r. oraz za pośrednictwem swojego pełnomocnika - pismem z dnia 22 września 2014 r., pismem z 4 kwietnia 2014 r., Instytut Psychiatrii i Neurologii w [...] poinformował stronę, że komplet dokumentacji medycznej został już wcześniej wydany stronie na potrzeby postępowań sądowych. Wskazano również, że Instytut nie ma obowiązku przetrzymywać dalej dokumentacji skarżącego, gdyż od czasu jego pobytu w Instytucie minęło już 20 lat. W skardze zarzucono, że pismo z 4 kwietnia 2014 r. nie ma formy decyzji administracyjnej wymaganej dla odmowy wydania dokumentacji medycznej (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 42/12). Tymczasem udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło ani do dokonania czynności materialno-technicznej, ani do wydania żądanej decyzji. W konsekwencji, pełnomocnik złożył wezwanie będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Instytut nie odpowiedział na to wezwanie. W konkluzji opracowanej przez pełnomocnika skargi wskazano - wobec twierdzeń strony, że kompletna dokumentacja w zakresie wpisów dotyczących jego osoby nie została mu jeszcze wydana, żądanie jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Psychiatrii i Neurologii w [...]wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które zostało doręczone organowi 9 sierpnia 2017 r., doręczony został organowi wniosek skarżącego z 24 lipca 2017 r. o rozważenie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie akt sprawy oraz nieudzielenie odpowiedzi na skargę skarżącego na bezczynność z 12 listopada 2014 r. Z pisma organ dowiedział się, że skarżący składał w 2014 r. skargę na jego bezczynność. Niezwłocznie zarządzono poszukiwanie owej skargi. Organ pomimo podjęcia dalece zaawanasowanych poszukiwań w swych licznych komórkach organizacyjnych, nie odnalazł oryginału, ani nawet jakiejkolwiek kopii skargi na bezczynność. Organ w 2014 r. nie prowadził w kancelarii jawnej ewidencji korespondencji przychodzącej (prowadził jedynie rejestr korespondencji wychodzącej), nie był w stanie ustalić czy ww. skarga rzeczywiście wpłynęła do Instytutu, a jeśli tak - jaki był jej dalszy los. Odnosząc się merytorycznie do skargi organ stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu żądanej dokumentacji. Prowadził ze skarżącym (w tym reprezentowanym także przez innego pełnomocnika z urzędu) wieloletnią korespondencję bezpośrednio dotyczącą składanych wniosków o nadesłanie kompletnej w jego ocenie dokumentacji. W odpowiedzi na wniosek z 30 stycznia 2014 r., najpóźniej 6 lutego 2014 r. przekazano na ręce jego pełnomocnika całość dokumentacji medycznej, jaka kiedykolwiek znajdowała się w Instytucie Psychiatrii i Neurologii w [...] . Pismem z 27 lutego 2014 r. skarżący potwierdzając otrzymanie - rzekomo niekompletnej - dokumentacji medycznej, ponownie wniósł o udostępnienie tejże dokumentacji. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. udzielona została skarżącemu odpowiedź. Wyjaśniono, z przytoczeniem podstawy prawnej, zasady przechowywania dokumentacji medycznej i okres, w którym ta dokumentacja jest przechowywana. Po przekazaniu tej odpowiedzi, aż do 9 sierpnia 2017 r. Organ nie dysponuje dowodem nadania ww. odpowiedzi, ale o tym, że dotarła świadczy treść skargi na bezczynność. Organ wskazał, że wbrew wywodom skargi, własnoręczne pismo skarżącego z 27 lutego 2014 r. nie może być odczytywane jako kolejny wniosek o wydanie dokumentacji medycznej. Pismo to zawierające liczne epitety i nacechowane w inny emocjonalny sposób sformułowania odczytywane może być jedynie jako kolejna polemika skarżącego z zaistniałym stanem rzeczy. Do bezczynności w wydaniu dokumentacji medycznej w rozpatrywanej sprawie nie doszło. Dodatkowo organ podniósł, że wbrew wywodom skargi nie zostało także doręczone mu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Psychiatrii i Neurologii w [...], która w ocenie skarżącego polegała na zaniechaniu wydania mu jak to określał "kompletnej" dokumentacji medycznej związanej z jego pobytem w szpitalu. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na gruncie powołanych przepisów ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zakład opieki zdrowotnej jest zakładem administracyjnym, który z uwagi na unormowania stanowiące podstawę tworzenia i działalności tego rodzaju zakładów, w określonym zakresie wykonuje funkcje z zakresu administracji publicznej. Stosunek prawny pomiędzy takim zakładem a pacjentem, w zakresie udostępniania pacjentowi dotyczącej jego osoby dokumentacji medycznej jest stosunkiem administracyjnoprawnym, udostępnienie zaś tej dokumentacji następuje w drodze działania (czynności) zakładu, które może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W obecnym stanie prawnym obowiązek jaki ciąży na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych podlega zatem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Mając bowiem na uwadze wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo dostępu każdego do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, należy przyjąć, iż możliwość szerokiego dysponowania powyższymi informacjami sprawia, że w tym zakresie podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych należy zaliczyć do kategorii władzy publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012 r., II OZ 958/12). Z tego względu działania placówki medycznej w sprawie udostępniania dokumentacji medycznej podlegają kontroli sądów administracyjnych, w tym w zakresie bezczynności w udostępnieniu tej dokumentacji, przy czym skarga na niepodjęcie czynności w zakresie wydania dokumentacji medycznej jako czynności materialno-technicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i nie wymaga uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011 r. sygn. I OSK 667/11, LEX nr 1602627). Ocenę dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu dokumentacji medycznej należało oprzeć o art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U.2017.1318 t.j. z 4 lipca 2017 r.), zgodnie z którym podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Sposoby udostępniania dokumentacji medycznej wymienione zostały w art. 27 tej ustawy, a mianowicie są to: 1) wgląd w dokumentację w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, 2) sporządzenie wyciągów, odpisów lub kopii 3) wydanie oryginału za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, jeżeli uprawniony organ lub podmiot żąda udostępnienia tej dokumentacji, 4) za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, 5) na informatycznym nośniku danych. Ponadto, po myśli § 47 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej prowadzonej w podmiotach leczniczych dla osób pozbawionych wolności oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U.2016.258) podmiot udostępnia dokumentację bez zbędnej zwłoki, a dokumentację udostępnia kierownik podmiotu lub osoba przez niego upoważniona. W przypadku gdy udostępnienie dokumentacji nie jest możliwe, odmowa wymaga zachowania formy pisemnej oraz podania przyczyny (§ 49 rozporządzenia). Sąd ustalił, że w okolicznościach niniejszej sprawy organowi nie można przypisać bezczynności rozumianej jako braku dokonania w terminie czynności wydania skarżącemu dotyczącej go dokumentacji medycznej. Wskazać bowiem należy, że na wniosek skarżącego z 30 stycznia 2014 r. odpowiedziano 6 lutego 2014 r. i przekazano dokumentację. Kolejny wniosek pochodził z 27 lutego 2014 r. i odpowiedziano na ten wniosek 4 kwietnia 2014 r. o braku żądanej dalszej dokumentacji. Zarzut skargi, że to ostatnie pismo nie ma formy decyzji nie jest uzasadniony, organ nie orzeka o wydaniu bądź odmowie wydania dokumentacji w tym zakresie dochodzi do czynności organu lub do jej zaniechania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi (ta pochodzi z listopada 2014 r.) wydano skarżącemu całość dokumentacji medycznej jaką dysponuje organ skarga na jego bezczynność musiała zostać oddalona. Nie było bowiem podstaw do nałożenia w tym przedmiocie zobowiązania do dokonania czynności. Należy podkreślić, że w piśmie z 4 kwietnia 2014 r., poinformowano skarżącego, iż przekazano mu dokumentację pozostającą w archiwum szpitala pozostała zaś dokumentacja związana z pobytem pacjenta w szpitalu w maju 1992 r., tj. opinia sądowo psychiatryczna została przekazana w całości na potrzeby postępowania sądowego. Dodatkowo wskazano na wynikający z przepisów ww. ustawy o prawach pacjenta (...) okres 20 lat (stosownie 5 lat), po którym dokumentacja jest niszczona. Uwzględnienie powyższego pozwala na przyjęcie jako wiarygodnych wyjaśnień organu, że żądana dokumentacja medyczna nie znajduje się w zasobie organu. Przekazanie pisemnej informacji o nieposiadaniu dalszych żądanych dokumentów, stanowi formę udzielenia informacji odnośnie zasobu jakim dysponuje podmiot zobowiązany. Nie ma w tym zakresie obowiązku wydania decyzji. Na marginesie wskazać należy, że powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 7 listopada 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 42/12 nie odnosi się do okoliczności zaistniałych w sprawie niniejszej. Wskazano tam, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa jej udostępnienia – w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Stanowi o tym wprost art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej może zapaść wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja z całą pewnością jest informacją publiczną, a organ odmawia jej udzielenia z określonych przyczyn. Natomiast w sytuacji, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, właściwą formą załatwienia wniosku jest pismo informujące o niemożności udzielenia żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może jednak znajdować zastosowania do dokumentacji medycznej. Artykuł 1 ust. 2 ustawy stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Powołane powyżej przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przewidują w rozdziale 7 szczególny tryb udostępniania dokumentacji medycznej. Powtórzmy – zgodnie z art. 26 ust. 1 ww. ustawy, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Udostępnianie takiej informacji następuje wyłącznie na podstawie ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i nie może odbywać się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumentacja medyczna nie jest informacją publiczną, a zatem nie można jej udostępniać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną zgodnie z ustawą o prawach pacjenta, a zatem nie wydaje w tym zakresie decyzji administracyjnej na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o dostępie do informacji publicznej. W razie odmowy udostępnienia dokumentacji medycznej pacjent może dochodzić realizacji prawa na gruncie procesu cywilnego. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).