II SA/Gl 207/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. K. i K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta Powiatowy w C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późń. zm. – dalej u.g.n.), art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku H. K. i K. K. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie S., obręb K., oznaczonej jako dz. 1 o powierzchni 0,4889 ha, objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy S.. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r., znak [...], wywłaszczono na rzecz Gminy S. ww. nieruchomość wraz z istniejącymi na gruncie zabudowaniami i budynkiem mieszkalnym. W chwili wywłaszczenia nieruchomość stanowiła własność Z. K.. Właścicielka otrzymała odszkodowanie w wysokości 72.500 zł. Jak wynika z treści decyzji, przejęta nieruchomość położona była w strefie ochronnej oczyszczalni ścieków z przeznaczeniem do zalesienia. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., wywłaszczona parcela usytuowana była w jednostce [...] - zieleń izolacyjna (strefa oczyszczalni ścieków). Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r., sygn. akt [...], spadek po Z. K. nabyli K. K. oraz H. K. po połowie. Ustalono, iż Starosta [...] na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie S., obręb K., oznaczonej jako dz. 1, stanowiącej własność Gminy S., na rzecz H. K. i K. K., z uwagi na to, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Powyższa decyzja, w związku z brakiem odwołania stała się ostateczna w dniu [...]r. W prowadzonym postępowaniu nie zaistniały nowe przesłanki warunkujące pozytywne rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, że w chwili obecnej na wnioskowanej nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest realizowany nadal. W rozpatrywanym przypadku, przesłanką powodującą bezprzedmiotowość postępowania jest zaistnienie powagi sprawy rozstrzygniętej. W tej sytuacji, merytoryczna decyzja wydana w tej samej sprawie, byłaby dotknięta wadą określoną przez art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy już sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Od ww. decyzji odwołanie złożył H. K., w którym podniósł, że strefa ochrony sanitarnej oczyszczalni ścieków została zmieniona na strefę zieleni. Z kolei domy przeznaczone do rozbiórki nie zostały rozebrane, są zasiedlone, a Burmistrz S. zapewniła go ustnie na spotkaniu, że domy zostaną rozebrane. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że działka 1 nie ulegała zmianom gruntowym. Stan jej zagospodarowania pozostaje bez zmian, tj. stanowi teren zalesiony, przez który przebiega linia energetyczna. Również nie zmienił się jej stan prawny, gdyż nadal stanowi własność gminy S.. Także przepisy dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości nie uległy od tego czasu zmianom umożliwiającym organowi podjęcie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie było podstaw do ponownego prowadzenia, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., sprawy zwrotu działki 1. Co za tym idzie wszczęte w tym zakresie postępowanie (stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.) należało umorzyć jako bezprzedmiotowe - co uczynił organ I instancji, choć winno zostać wydane pierwotnie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - stosownie do ar. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Wojewody uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem umorzenie postępowania wywołuje tożsamy skutek, jak odmowa wszczęcia postępowania, tj. odmowę ponownego rozpatrzenia wniosku. Nie ma wpływu na wynik sprawy stan nieruchomości istniejący w chwili obecnej, zasadnicze bowiem znaczenie ma kwestia, czy wcześniej został zrealizowany cel wywłaszczenia, a ten został potwierdzony. Bez znaczenia na wynik sprawy ma kwestia, że budynki znajdujące się na sąsiednich nieruchomości nie zostały rozebrane. Skargę na powyższą decyzję złożyli H. K. i K. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 136 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że zdaniem organu nie ma znaczenia, iż wywłaszczona nieruchomość przestała być wykorzystywana przez gminę S. jako strefa ochrony sanitarnej oczyszczalni ścieków. Nie można się zgodzić z takim twierdzeniem. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą w każdym czasie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do przepisu art. 119 ust. 1 u.g.n., jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia polegający na przymusowym odjęciu prawa własności. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest obowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego spadkobiercę, o tym zamiarze, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wymogów tych nie dopełniono. Ściśle z tym związany jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Nie budzi wątpliwości, że Starosta [...]decyzją nr [...] z dnia [...]r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w gminie S., obręb K., oznaczonej jako dz. 1, stanowiącej własność Gminy S., na rzecz H. K. i K. K., z uwagi na to, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Obaj skarżący byli stronami tego postępowania, byli pouczani o możliwości i trybie złożenia odwołania. Powyższa decyzja, w związku z brakiem odpowiednio złożonego odwołania stała się jednak ostateczna w dniu [...]r. W świetle art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji ma znaczenie podstawowe dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych, służy realizacji takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Szczególne znaczenie tej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych (Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz do art.16 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX-el.). Prawa konstytucyjne posiadają nie tylko skarżący, ale również obecny właściciel nieruchomości, dlatego przepisy nie mogą był interpretowane jedynie na ich korzyść. Jednocześnie wadą nieważności obarczone jest postępowanie, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Ma rację Wojewoda, że postępowanie w niniejszej sprawie z powyższych powodów co do zasady nie powinno być wszczynane (art. 61a §1 k.p.a.), skoro jednak je wszczęto, należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem umorzenie postępowania wywołuje tożsamy skutek, jak odmowa wszczęcia postępowania, tj. odmowę ponownego rozpatrzenia wniosku. Obecnie również nie ma możliwości, by ponownie ustosunkowywać się do argumentów merytorycznych przemawiąjących (zdaniem skarżących) za zwrotem nieruchomości, bowiem oznaczałoby to ponowne rozpatrywanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie może więc przemawiać za koniecznością uwzględnienia skargi zarzut dotyczący obecnego stanu nieruchomości, skoro ustalono, że wcześniej został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie może decyzji organów podważyć też kwestia, że budynki nie zostały rozebrane i że strony nie były należycie informowane o ewentualnych zmianach dotyczących użytkowania nieruchomości. Skarżący mieli zagwarantowane prawa stron w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym, łącznie z możliwością zaskarżenia decyzji. Skoro stała się ostateczna w związku z brakiem odpowiednio złożonego odwołania, nie mogą za zaistniały stan rzeczy obarczać odpowiedzialnością organów. Ostateczność decyzji w przedmiocie ich poprzedniego wniosku o zwrot nieruchomości daje co najwyżej możliwość uruchomienia postępowań nadzwyczajnych (o ile będą spełnione przesłanki, co nie podlega tu ocenie), jak postępowanie o stwierdzenie nieważności, czy wznowienie postępowania. Dodatkowo skarżący powołują się częściowo na stan faktyczny dotyczący nieruchomości, które nie są ich własnością, a leżą w pobliżu, co zostało doprecyzowane na rozprawie sądowej. Mogą oni działać wyłącznie w ramach własnego interesu prawnego, a nie cudzego (art. 28 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 16 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 136 ust. 1, art. 136 ust. 3 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.