II OSK 837/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 244/18 w sprawie ze skargi A.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 244/18, oddalił skargę A.O. (dalej: "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] marca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o zbadanie legalności budowy obiektów na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie N., gmina M. W następstwie powyższego wniosku organ przeprowadził w dniu [...] września 2014 r. oględziny nieruchomości, w których Skarżący nie uczestniczył pomimo prawidłowego zawiadomienia o ich terminie. Podczas oględzin ustalono, że: na przedmiotowej działce wybudowano dwa budynki o konstrukcji drewnianej i murowanej. Pierwszy budynek konstrukcji drewnianej o wym. dł. 7,2 m, szer. 4,7 m, wys. ok. 3,5 m z dobudowanym wejściem o wym. dł. 1,9 m, szer. 1,4 m, wys. ok. 3,5 m pokryty w całości płytą falistą i kącie nachylenia połaci ok. 25°, usytuowany w odległości około 15 m od granicy z działką nr [...]. W ścianach zamontowane są okna, a od frontu wejście z drzwiami oraz komin wys. ok. 3,5 m. Drugi budynek konstrukcji murowanej (z przyziemiem, stropem i poddaszem) o powierzchni zabudowy około 25 m2 wysokość około 5,5 m z dachem dwuspadowym pokryty dachówką karpiówką i kącie nachylenia połaci około 45°. Budynek posiada okna i drzwi, a w połaci dachowej wykonano lukarnę, usytuowany w odległości około 10 m od granicy z działką nr [...]. Nieruchomość jest częściowo ogrodzona, w obejściu zgromadzony jest materiał i sprzęt budowlany. W toku postępowania organ ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości nie wydawano żadnych pozwoleń na budowę, natomiast były dokonywane wielokrotnie zgłoszenia zamiaru wykonania różnych robót budowlanych, do których Starosta O. każdorazowo wnosił sprzeciw. Ponadto ustalono, że przeznaczeniem spornego terenu są grunty rolne z zakazem zabudowy, zieleń trwała z zakazem zabudowy oraz wody płynące. Dodatkowo ustalono, że powierzchnia zabudowy budynku oznaczonego numerem ewidencyjnym [...] określona została na podstawie danych z pomiaru terenowego na 37 m2. W związku z powyższymi ustaleniami organ pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczego zinwentaryzowanego geodezyjnie i oznaczonego numerem [...] na działce nr [...], obręb N. Po zakończeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], nakazał Skarżącemu rozbiórkę wskazanego powyżej budynku gospodarczego. Decyzja ta została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania powiatowy organ nadzoru budowlanego uzyskał od Gminy M. informację, że działkę oznaczoną numerem [...] w miejscowości N. o powierzchni 7,45 ha Skarżący nabył w dniu 10 grudnia 2009 r. od Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. Ponadto organ przeprowadził w dniu [...] czerwca 2017 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia. Z treści protokołu sporządzonego w czasie oględzin wynika, że na działce (nr [...]) nadal istniały dwa budynki, nieruchomość jest częściowo ogrodzona, zgromadzony jest na niej materiał budowlany i sprzęt budowlany. Organ przeprowadził też dowód z zeznań świadka – Sołtysa wsi N., który oświadczył, że budynek oznaczony numerem [...] został wybudowany na przełomie lat 2009-2012. W wyniku powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nr [...], nakazał Skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w stosunku do budynku wzniesionego bez stosownego pozwolenia okazało się niemożliwe ze względu na niezgodność obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu wniesionego przez Skarżącego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z powierzchnią spornego budynku gospodarczego przekraczającą wartość 35 m2, na jego wybudowanie konieczne było uzyskanie pozwolenia budowlanego. Organ potwierdził, że w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie było możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia, że decyzje nie mogą być wykonane w całości jako naruszające bezpieczeństwo obywatela, stwierdzenie, że decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. były wydane z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego. Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził że postępowanie administracyjne wykazało, że Skarżący nie zastosował się do wymogu uzyskania pozwolenia budowlanego. Sąd podkreślił, że na przeszkodzie zastosowaniu trybu legalizacyjnego stanęła niezgodność wzniesionego obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznaczało to, że w rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – zastosowanie znajdował tryb rozbiórki spornego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika działającego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Dodatkowo Skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 151 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu II instancji jako naruszającego art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a."; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do części istotnych zarzutów Skarżącego, co doprowadziło do wydania przez organ nieprawidłowej decyzji, a w szczególności dotyczących postępowań karnych, które są prowadzone i zdaniem skarżącego mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie; 3) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) przez ich pominięcie będące skutkiem błędnego wnioskowania, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy doprowadzenie "wiaty" do stanu zgodnego z przepisami wymaga wdrożenia trybu legalizacyjnego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż doszło do odstąpienia od warunków zgłoszenia, co skutkuje wszczęciem postępowania naprawczego; 4) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez wydanie nieprecyzyjnego nakazu rozbiórki, skutkującego jego niewykonalnością; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym okoliczności podnoszonej przez skarżącego, że decyzja o nakazie rozbiórki jest nieprecyzyjna i w konsekwencji niewykonalna, a ponadto, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy zawarte w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 15 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, że w sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, mimo że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw do zastosowania tego przepisu; 7) art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 48 Prawa budowlanego przez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału w sprawie, a w szczególności przez przyjęcie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że skoro doszło do stosownych decyzji wydanych przez Ministra, który wniósł o jej uchylenie, a organ odwoławczy umorzył w całości postępowanie, tym samym decyzja, która została przez niego zaskarżona, została wyeliminowana z obiegu. Załączony przez Skarżącego dokument potwierdzający prowadzenie postępowania karnego w zakresie zasadności wydawanych decyzji przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, również powinien mieć wpływ na treść wydanego przez Sąd orzeczenia. Sąd I Instancji oraz organy administracyjne nie przeprowadziły w sposób kompletny kontroli wybudowanego budynku przez Skarżącego. W jego ocenie nie podlega on wymogom prawa budowlanego, a co za tym idzie, nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę tego budynku, w szczególności wobec decyzji wydawanych przez Ministra w tym zakresie, na które powołuje się w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną, w pierwszej kolejności należy odnotować, że powierzchnia spornego budynku przekracza wartość, od której na jego wzniesienie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dokonanie zgłoszenia prac budowlanych jest w tym przypadku niewystarczające do uznania, że budynek został wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, zwłaszcza że właściwy Starosta wnosił sprzeciwy do dokonywanych zgłoszeń. Oznacza to, że sporny budynek stanowi samowolę budowlaną, gdyż na jego wzniesienie nie uzyskano pozwolenia budowlanego, ani nie dokonano skutecznego zgłoszenia robót budowlanych. Zaznaczyć również należy, że dokonane zgłoszenia nie mogły być skuteczne, gdyż teren, na którym posadowiony jest sporny budynek, objęty jest zakazem zabudowy i stanowi grunty orne lub zieleń trwałą. W konsekwencji powyższych ustaleń, brak było możliwości doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem przez jego legalizację, gdyż jedyne możliwe przywrócenie stanu zgodnego z prawem mogło nastąpić wyłącznie poprzez rozbiórkę spornego budynku, co też nakazały organy administracji publicznej. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do stawiania zarzutów naruszenia art. 48, art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego. Organy na podstawie wystarczającego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, prawidłowo uznały sporny budynek za samowolę budowlaną, w stosunku do której nie można zastosować trybu legalizacji i należy nakazać dokonanie jego rozbiórki. Również ocena sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego dokonana przez Sąd I instancji odpowiadała ustaleniom postępowania i jako taka nie nosiła znamion dowolności. O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Jednocześnie mając na uwadze powyższe wywody, należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo należy odnotować, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia przez Skarżącego skargi, a nie sprzeciwu, w związku z czym brak było podstaw prawnych do zastosowania przez Sąd I instancji art. 64e p.p.s.a. Tym samym w przypadku gdy przepis ten nie znajdował zastosowania w rozpoznawanej sprawie, nie można uznać za zasadny zarzutu błędnego niezastosowania tego przepisu. Za nieznajdujący podstawy w rozpoznawanej sprawie należało również uznać zarzut utrzymania w mocy decyzji nieprecyzyjnie nakazującej rozbiórkę spornego obiektu. Brzmienie utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] października 2017 r. nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości, którego obiektu dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki. Rozstrzygnięcie to w sposób oczywisty wskazuje, że nakaz rozbiórki dotyczy budynku gospodarczego położonego na terenie działki nr [...], zinwentaryzowanego geodezyjnie i oznaczonego nr [...] w obrębie geodezyjnym N., gmina M. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał również wyczerpującej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem obszerne wywody dotyczące zastosowania w sprawie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie odnosząc się do podnoszonej przez Skarżącego kwestii nieuwzględnienia w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów dotyczących zainicjowanego postępowania karnego, należy wskazać, że sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 11 p.p.s.a. związany jest ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Oznacza to, że sąd nie jest związany treścią pism procesowych sporządzanych w toku postępowania karnego przed wydaniem prawomocnego wyroku skazującego. Dodatkowo należy odnotować, że załączone pisma z [...] września 2019 r. dotyczyły budynku oznaczonego nr [...], a nie obiektu, o którym mowa w zaskarżonych decyzjach. Te dotyczyły bowiem obiektu oznaczonego nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach ustanowionego z urzędu pełnomocnika, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.