II SAB/Wa 489/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. O. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 maja 2017 r. o przedstawienie propozycji służby postanawia: - odrzucić skargę - Dyrektor Izby Celnej w [...] pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wyznaczył W. O. miejsce pełnienia służby w [...] Urzędzie Celno-Sarbowym w [...], w Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], w Oddziale Celnym w [...]. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. W. O. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia mu propozycji służby na podstawie art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.). W piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. W. O. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji pracy, którą, jego zdaniem, organ ten winien mu przedstawić. Wyjaśnił, że od dnia 1 marca 2017 r. jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i w związku z tym, w jego ocenie, zasadne jest oczekiwanie przez niego na przedstawienie propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował W. O., że brak przedstawienia mu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/pełnienia służby był wynikiem zastosowania regulacji ustawowych, tj. art. 165 ust. 7 powołanej wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W. O. pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 29 maja 2017 r. o przedstawienie propozycji służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że skarżący nie otrzymał propozycji pełnienia służby i w dniu 31 sierpnia 2017 r. wystawione zostało świadectwo służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z poźn. zm.) – dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). W świetle przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania zadań w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu polegająca na niezłożeniu funkcjonariuszowi celnemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby lub pracy, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm.). Powołana wyżej ustawa dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Ta zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia - w zakreślonym w niej terminie - propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby lub nieprzedłożenia żadnej z wymienionych. W żadnym wypadku nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia, a także nie narzuca organowi obowiązku złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszego zatrudnienia. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, a co za tym idzie skutkującym przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, Sąd uznał, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności: 1) propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające), 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Ewentualne przedstawienie funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji nie stanowi zatem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ Krajowej Administracji Skarbowej działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla takiej kompetencji organu. Świadczy to o niedopuszczalności skargi złożonej na bezczynność organu w zakresie objętym skargą. Ponadto, jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Organy KAS nie miały obowiązku złożenia każdemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby lub propozycji zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej. Z art. 170 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że funkcjonariusz celny może otrzymać propozycję pracy albo propozycję służby, może też nie otrzymać propozycji kontynuowania zatrudnienia, wówczas jego stosunek służbowy wygaśnie. Skoro organ, którego bezczynności skarga dotyczy, nie był zobowiązany do złożenia skarżącemu będącemu funkcjonariuszem celnym pisemnej propozycji pełnienia służby w ustawowo zakreślonym terminie to skarga na bezczynność organu polegająca na braku złożenia takiej propozycji nie przysługuje. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę jako niedopuszczalną.