II SAB/Kr 47/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. T. i S. T. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego przepustu betonowego I. odrzuca skargę S. T.; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu; III. stwierdza, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej D. T. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Kr [...] UZASADNIENIE D. T. i S. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie załatwienia sprawy z odwołania D. T. i S. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek S. T. z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie wykonanego przepustu betonowego pod drogę gminną nr [...] w miejscowości B. w gminie Ż.. Skarżący wnieśli równocześnie o: - zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., poz. 1270 ze zm) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia 18 października 2017 r. organ administracji publicznej otrzymał odwołanie od decyzji nr. [...] w sprawie nielegalnie wbudowanego przepustu przez J. K. na działce [...] będącej we władaniu Gminy Ż.. Zgodnie z art. 35 § 1 KPA sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Wniesienie skargi do WSA poprzedzone zostało ponagleniem do załatwienia sprawy, jednakże Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 KPA, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 KPA oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 KPA. Na poparcie swych twierdzeń skarżący przytoczyli treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. I SAB/Wa [...] oraz uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS [...]. W dniu 9 lutego 2018 r. skarżąca D. T. wystosowała ponaglenie do załatwienia sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. [...] w sprawie nielegalnie wbudowanego przepustu przez J. K. na działce [...] będącej we władaniu Gminy Ż.. Ponaglenie skierowane zostało do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 marca 2018 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o umorzenie postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 28 lutego 2018 r. została wydana decyzja nr [...], znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak. [...], którą umorzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek P. S. T. z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie wykonanego przepustu betonowego pod drogę gminną nr [...] w miejscowości B., gmina Ż.. Organ wskazał, że odwołanie P. [...] i S. T. zostało przekazane do MWINB przez organ I instancji w dniu 27 października 2017 r., a następnie w dniu 9 stycznia 2018 r. skarżący uzupełnili odwołanie. Organ wydając w dniu 28 lutego 2018 r. decyzję zakończył prowadzone postępowanie administracyjne, zatem nie pozostaje w chwili obecnej bezczynny. Ponadto organ wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy wyniknęło z bardzo dużej ilości postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Według stanu na koniec 2017 roku w Wydziale Orzecznictwa Budowlanego w roku 2017 prowadzonych było 2252 sprawy. Zakończono 837 postępowań, wydając ogółem 1175 rozstrzygnięć. Na jednego pracownika w Wydziale Orzecznictwa Budowlanego przypada 100-120 spraw. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia, zaś w niniejszej sprawie taki stan nie występował. Organ nadto podniósł, iż sytuacja kadrowa w Inspektoracie jest bardzo trudna, bowiem istnieje bardzo duża rotacja pracowników, iż nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwieniu spraw. Wydział Orzecznictwa Budowlanego liczy średnio 21 osób, łącznie z kadrą kierowniczą. Tylko w tym roku 5 osób rozwiązało stosunek pracy, a zatrudniono jedynie 4 osoby, w tym 1 osoba po kilku dniach wypowiedziała stosunek pracy. Prowadzone nabory w WINB często nie zostają rozstrzygnięte z uwagi na nieadekwatne do zakresu obowiązków, odpowiedzialności i wymaganych uprawnień, warunki pracy i płacy. Dodatkowo organ wskazał, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są często skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nie da się uzyskać w ciągu kilku miesięcy. Ciągłe zmiany kadrowe powodują konieczność przekazywania spraw między pracownikami, którzy muszą zapoznawać się z nowo otrzymanymi sprawami, co ma niewątpliwie wpływ na zachowanie przez organ terminów przewidzianych w k.p.a. Na mocy zarządzenia z dnia 27 marca 2018 r. Referendarz Sądowy przy tut. Sądzie wezwał skarżącego S. T. do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a) poprzez przedstawienie dowodu, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego wyczerpał tryb określony w art. 37 § 1 k.p.a., tj. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. S. T. wezwanie odebrał w dniu 6 kwietnia 2018 r., jednakże braków nie uzupełnił w terminie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności należy odnieść się do odrzucenia skargi S. T.. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a). W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. (wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r.) skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. S. T. został wezwany do przedstawienia dowodu, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego wyczerpał tryb określony w art. 37 § 1 k.p.a., tj. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak bowiem wynika z treści art. 52 § 2 p.p.s.a. ponaglenie jest co do zasady warunkiem koniecznym dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu (wyjątek przewidziany jest w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). S. T. jednakże nie wykazał, aby wniósł ponaglenie w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935) nowa instytucja, tzw. ponaglenia zastąpiła zażalenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponaglenie wnosi strona do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Brak wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi na bezczynność organu prowadzi do odrzucenia skargi z uwagi na niedopuszczalność jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). S. T. nie wykonał zobowiązania, tj. nie przedstawił dowodu, który wskazywałby, iż wniósł on ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Z tych też powodów skargę S. T. należało odrzucić. Ponaglenie natomiast wniosła D. T., zatem w odniesieniu do tej skarżącej należało uznać, że wyczerpała ona środki zaskarżenia, a tym samym skarga w odniesieniu do niej podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II FSK [...], gdzie Sąd ten stwierdził: ,,Jeżeli w chwili rozpoczęcia rozprawy organ nie pozostawał w stanie bezczynności, to sąd pierwszej instancji nie może uwzględnić skargi i zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. W takiej sytuacji istnieją podstawy do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego’’. O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1995 r., SA/Kr [...]), jak również w sytuacji, kiedy organ bezpodstawnie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia wniosek o wszczęcie postępowania bez rozpoznania, a tym samym nie wszczyna postępowania i nie wydaje decyzji rozstrzygającej sprawę (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS [...]; postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK [...]). Stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą inny termin. Z kolei stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie podnosi się, że termin do załatwienia sprawy ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego upływ nie pozbawia organu zdolności do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji ani też nie powoduje wadliwości decyzji wydanej w takim postępowaniu (wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. I OSK [...]). Jednakże uchybie terminowi do załatwienia sprawy może powodować określone skutki prawne, z których najbardziej charakterystycznym jest powstanie stanu bezczynności organu. W niniejszej sprawie organ II instancji otrzymał odwołanie D. T. i S. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r., znak: [...] w dniu 27 października 2017 r. Od tego momentu zaczął biec instrukcyjny, 1-miesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ II instancji decyzję nr [...], znak: [...] wydał dopiero w dniu 28 lutego 2018 r., zatem po upływie czterech miesięcy od otrzymania odwołania. Niewątpliwie wydanie decyzji w takim terminie stanowiło naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. Zauważyć jednakże należy, iż jak zostało wyżej wskazane, bezczynność organu musi istnieć w chwili wniesienia skargi. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 15 lutego 2018 r., a decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w dniu 28 lutego 2018 r. To oznacza, iż w chwili wniesienia skargi organ administracyjny pozostawał w bezczynności. W sytuacji natomiast, gdy bezczynność ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [...], znak: [...] w dniu 28 lutego 2018 r, tj. po wniesieniu skargi - postępowanie zostało umorzone w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Analizując kwestię czy organ II instancji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Ł. w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd [...], w którym Sąd ten stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Można, zatem stwierdzić, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie organ II instancji nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność przekraczająca cztery miesiące, istotnie jest wyraźnym naruszeniem terminu z art. 35 § 3 k.p.a. jednak nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wziął pod uwagę okoliczności przytaczane przez organ, a związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika (100-120). Zdaniem Sądu nie są to okoliczności usprawiedliwiające bezczynność, albowiem administracja publiczna winna działać w sposób sprawny, tak ażeby wzbudzać zaufanie społeczeństwa do podejmowanych działań, niemniej jednak wskazane wyżej okoliczności mogą powodować opóźnienia w pracy organu. Zauważyć również należy, iż w pewnym stopniu są to okoliczności niezależne od organu, choć podstawowym zadaniem organów administracji publicznej jest organizowanie funkcjonowania urzędu w ten sposób, aby nie działać z uszczerbkiem dla obywateli. Co ważne , w rozpoznawanej sprawie - organ zaraz po wniesieniu skargi usunął stan bezczynności i rozpoznał odwołanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu traconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Na koszty złożyła się kwota [...]złotych tytułem wpisu sądowego od skargi na bezczynność, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).