I SA/Wa 1896/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła W. M., reprezentowana przez adwokata. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją Nr [...] z [...] lutego 1992 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 8 lokali sprzedanych. Decyzją Nr [...] z [...] października 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpoznaniu wniosku B. M., stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., w części dotyczącej budynku mieszkalnego z wyłączeniem 8 lokali sprzedanych. Następnie decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził nieważność decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z [...] października 2015 r., wskazując, iż przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez skierowanie tej decyzji do osoby zmarłej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r., w części dotyczącej budynku mieszkalnego z wyłączeniem 8 lokali sprzedanych, wystąpiła W. M., następczyni prawna B. M. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1992 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o przyznanie prawa własności czasowej (aktualnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła W. M., reprezentowana przez adwokata, wskazując, iż prowadzone przed Prezydentem [...] postępowanie nie ma wpływu na przedmiot niniejszego postępowania. Postanowieniem z [...] września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z [...] kwietnia 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, iż z analizy zaistniałych w przedmiotowej sprawie zdarzeń prawnych wynika, iż z obrotu prawnego wyeliminowano orzeczenie [...] w [...] z [...] sierpnia 1951 r. oraz utrzymującą je w mocy decyzję Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, co rodzi po stronie Prezydenta [...] obowiązek rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Organ wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności odmownego orzeczenia dekretowego przywraca uprawnionym prawo ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego, Nie powoduje natomiast restytucji prawa własności budynku znajdującego się na gruncie (art. 5 ww. dekretu). Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo (terminu złożenia wniosku i przesłanek ustanowienia prawa). Minister podniósł, że ww. wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego nadal pozostaje nierozpoznany. Zatem, niezasadne jest stanowisko strony, że w dniu [...] maja 1990 r. nieruchomość budynkowa stanowiła własność następców prawnych właściciela dekretowego. O tym przesądzi bowiem dopiero wynik postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...]. W konsekwencji, postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem pomiędzy wskazanym postępowaniem a przedmiotowym postępowaniem nieważnościowym zachodzi zależność przyczynowo-skutkowa. Decyzja Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu rozstrzygnie kwestię tytułu prawnego do budynku znajdującego się na nieruchomości, a tym samym przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła W. M., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia w sytuacji gdy postępowanie, na które powołuje się organ nie ma wpływu na przedmiot niniejszego postępowania. Wobec powyższego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla zasadności zawieszenia postępowania w związku z przesłanką zawartą w art. 97 § 1 pkt 4 kpa konieczne jest wykazanie przez organ bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącej, postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego pozostaje bez wpływu na przedmiotowe postępowanie nieważnościowe. Wśród przesłanek ważności decyzji komunalizacyjnej przepisy nie wymieniają bowiem istnienia bądź nieistnienia prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca zarzuciła również, iż w przedmiotowej sprawie nie występują trzy z czterech przesłanek wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem zagadnienie użytkowania wieczystego nie wyłoniło się w toku postępowania nieważnościowego, nie wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia oraz nie istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Końcowo skarżąca podkreśliła, iż dla wydania wcześniejszej decyzji z [...] października 2015 r. w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie w przedmiocie użytkowania wieczystego nie było konieczne. Powyższa decyzja nie ostała się w obrocie wyłącznie ze względu na śmierć jednej ze stron postępowania, nie zaś ze względu na prowadzenie innych postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych o Administracji, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z [...] kwietnia 2017 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] lutego 1992 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego z wyłączeniem 8 lokali sprzedanych, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej (aktualnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. nr [...], w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w powołanym przepisie, dla postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] lutego 1992 r., jest ostateczne rozstrzygnięcie Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], hip. nr [...], złożonego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W ocenie organów, pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Prezydentem [...] a przedmiotowym postępowaniem nieważnościowym zachodzi zależność przyczynowo-skutkowa. Decyzja Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. rozstrzygnie bowiem kwestię tytułu prawnego do budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca podnosząc, iż postępowanie w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego czy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wprawdzie pojęcia zagadnienia wstępnego, ale – w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, iż pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby, w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886). Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organów, iż postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa względem postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Dla przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji komunalizacyjnej zasadnicze znaczenie ma bowiem wyjaśnienie kwestii tytułu prawnego do budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienie tej kwestii może zaś nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Warto w tym miejscu wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów [...] przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu (co miało miejsce w niniejszej sprawie) wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca uprawnionym prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynku znajdującego się na gruncie - art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. - co podkreślił Sąd Najwyższy w postanowieniu z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I CSK 288/2010 (Lex Polonica nr 3069034, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/11, Izba Cywilna Biuletyn Sądu Najwyższego 2012/2OSP 2013/4 poz. 46). W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia o odmowie przyznania byłym właścicielom nieruchomości [...] prawa własności czasowej, wniosek o przyznanie tego prawa (aktualnie prawa użytkowania wieczystego) pozostaje nadal nierozpoznany. Toczy się zatem przed innym organem postępowanie administracyjnie mające na celu ocenę, czy objęta kontrolowaną przez organ nadzoru decyzją komunalizacyjną nieruchomość budynkowa stanowiła w dacie komunalizacji własność następców prawnych właściciela dekretowego. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie tej kwestii będzie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie przez organ kwestii zasadniczej dla przedmiotowego postępowania nieważnościowego, tj. tego komu przysługiwał tytuł prawny do budynku znajdującego się na gruncie przedmiotowej nieruchomości, na co słusznie wskazały organy orzekające uzasadniając konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Wobec powyższego, niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto, bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje podniesiona w skardze okoliczność wydania w trybie nieważnościowym wcześniejszej decyzji z [...] października 2015 r. bez konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Wyjaśnić trzeba, iż w niniejszej sprawie kontroli Sądu nie podlega zarówno powołana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2015 r., jak również poprzedzające ją postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), orzekł jak w sentencji.