VII SA/Wa 1890/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą I. W dniu 30 listopada 2016 r. P. P. (dalej jako Inwestor) wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, usytuowanego na terenie działki nr [...] w W. S. i S.S. (dalej jako Skarżący), właściciele działki bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą inwestycją, złożyli pisemne zastrzeżenia do planowanej inwestycji wskazując, iż nie jest to dom mieszkalny jednorodzinny, a budowa budynku mającego w całości służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez Inwestora. Ich zdaniem inwestycja ta jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uzupełnieniu projektu i wyjaśnieniu istotnych nieprawidłowości Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę. II. W przewidzianym terminie Skarżący złożyli odwołanie od tej decyzji. Ponownie podkreślili, że Inwestor pod pozorem budowy domu jednorodzinnego buduje halę, którą będzie wykorzystywał w działalności gospodarczej, o czym świadczą gabaryty budynku, charakterystyczna brama wjazdowa dla pojazdów ciężarowych oraz nieznana budownictwu jednorodzinnemu technologia budowy (konstrukcja stalowa). III. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż organ I instancji przy wydawaniu pozwolenia na budowę wypełnił obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym stadium postępowania. Z kolei Inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę stosownie do treści art. 32, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.), Starosta sprawdził zaś przedłożone dokumenty w kontekście art. 35 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego przedstawił projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r., nr [...]. Działka inwestycyjna położona jest bowiem na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usług komercyjnych nieuciążliwych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących zgodności przeznaczenia obiektu wyjaśnił, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest budowa budynku mieszkalnego z garażem i tylko taki obiekt może być zbudowany i w ten sposób użytkowany, co jest zgodne ustaleniami ww. planu. Jeżeli inwestor będzie samowolnie użytkował obiekt inaczej niż wynika to z otrzymanego pozwolenia na budowę to właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał prawo nakazania doprowadzenia obiektu do użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. Jeżeli natomiast inwestor będzie chciał zmienić przeznaczenie obiektu na taki jaki sugerują Skarżący to musi się liczyć z odmową z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak z uwagi na to, że działka Inwestora jest wąska i może na niej powstać obiekt usytuowany w granicy działek sąsiednich, co pozostaje w zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Jeżeli inwestor w projekcie wskazał, że od granicy działki zastosował ścianę oddzielenia pożarowego to organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek to przyjąć. Ponadto w obowiązujących przepisach brak jest zakazu sytuowania budynku w granicy drogi dojazdowej. Linia zabudowy jest ustalana tylko w stosunku do dróg publicznych. Zgodnie z projektem wody opadowe odprowadzane są na działkę inwestora. Ponadto zastosowanie ściany oddzielenia pożarowego w ścianie od strony granicy Skarżących umożliwia zmniejszenie odległości między budynkami. W rozpatrywanej sprawie nie występuję również zacienianie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku usytuowanym na działce sąsiedniej. IV. Skargę na powyższą decyzję wywiedli S. i S. S., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 3 pkt 2a P.b. poprzez błędną kwalifikację planowanego budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego; 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez stwierdzenie zgodności budowy planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób umożliwiający dogłębne wyjaśnienie sprawy. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2018 r. Skarżący przedstawili materiał zdjęciowy inwestycji realizowanej na podstawie spornych decyzji wskazując, iż potwierdza on ich twierdzenia o budowie nie domu jednorodzinnego a w istocie hali. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. VI. W dniu 28 maja 2018 r. uczestnicy postępowania S. K. i P. K. nadesłali pismo popierające skargę. Wskazali w nim, iż projekt budowlany nie ma rozwiązań zapewniających, że przy większych opadach woda nie będzie przelewała się z rynien na ich działkę. Dołączyli wydruki zdjęć działki Inwestora z dnia 11 lutego 2016 r., z których wynika, iż znajduje się na niej wykonany z bloczków betonowych fundament. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest częściowo zasadna. Generalną zasadą rządzącą polskim procesem budowlanym jest konieczność uzyskania, zanim rzeczywiście rozpocznie się budowę (prace budowlane), decyzji o pozwoleniu na budowę bądź też zasygnalizowanie właściwemu organowi zamiaru podjęcia inicjatywy budowlanej (zgłoszenie) i niewniesienie przez organ sprzeciwu. Zasada ta wynika przede wszystkim z art. 28 ust. 1 P.b. zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, iż zamiar inwestycyjny P. P. wymagał uzyskania takiej właśnie decyzji organu architektoniczno-budowlanego. Sąd zwraca uwagę, iż celem wskazanej zasady, wprowadzającej reglamentację w sferze stosunków budowlanych, jest niewątpliwa potrzeba uporządkowania i usystematyzowania procesu inwestycyjnego w przypadkach wymagających wydania pozwolenia na budowę, tak aby był on zgodny z obowiązującym prawem. Sąd dostrzega oczywiście liberalizację swobody inwestycyjnej w budownictwie (tj. odstępowanie przez ustawodawcę od wymogu uzyskania pozwoleń na budowę względem szeregu rodzajów przedsięwzięć), jednakże zasadą nadal jest potrzeba uzyskania stosownego pozwolenia, o ile przepisy prawa nie stanowią odmiennie. Skuteczność wskazanej zasady gwarantowana jest m.in. przez art. 32 ust. 4a P.b. Zgodnie z jego brzmieniem, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b. Inaczej mówiąc, organ architektoniczno-budowlany, jeżeli w toku prowadzonego postępowania poweźmie informację, że dane przedsięwzięcie zostało rozpoczęte zanim jego inwestor uzyskał formalną zgodę na rozpoczęcie budowy (w chwili obecnej wystarczająca jest nieostateczna decyzja organu I instancji) zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor dopuścił się bowiem samowoli budowlanej. Okoliczności niniejszej sprawy z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością wskazują, że Inwestor rozpoczął proces budowlany zanim uzyskał pozwolenie na budowę. Świadczą o tym przede wszystkim zdjęcia nadesłane przez Skarżących (por. pismo z dnia 15 maja 2018 r.), które wskazują, iż na działce Inwestora zrealizowana została stalowa konstrukcja (szkielet budynku) na fundamencie z bloczków betonowych. Widoczny fundament, jego układ i wykonanie, w ocenie Sądu, to konstrukcja starsza niż reszta powstającego budynku. Porównanie tych zdjęć ze zdjęciami nadesłanymi przez uczestników postępowania (S. K. i Piotra K.) w dniu 28 maja 2018 r. (dzień przed rozprawą) pozwala stwierdzić, iż przedmiotowy fundament istniał co najmniej w dniu 11 lutego 2016 r., a więc na długo przed wydaniem decyzji przez Starostę [...]. Ostatecznym potwierdzeniem jest natomiast stanowisko Inwestora wyrażone na rozprawie i ujęte w jej protokole, zgodnie z którym fundament budynku został zrealizowany przed uzyskaniem przez niego pozwolenia na budowę. Powyższa okoliczność ujawniła się dopiero w toku postępowania sądowego, którego przedmiotem jest kontrola decyzji budowlanych, a zatem była nieznana organom w dniu orzekania, choć istniała. W powyższej sytuacji zachodzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 32 ust. 4a P.b. decyzje podlegają uchyleniu. W ponownym postępowaniu organ I instancji przede wszystkim potwierdzi, czy wskazany fundament, stanowiący element zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, powstał przed dniem wydania uchylonej niniejszym wyrokiem decyzji z dnia 16 maja 2017 r. i czy nie był objęty ewentualnym postępowaniem legalizacyjnym. W tym celu organ dokona własnych ustaleń (np. na podstawie zdjęć wykonanych przez strony postępowania lub ich wyjaśnień), a także ewentualnie wystąpi do właściwego miejscowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację czy względem nieruchomości Inwestora prowadzone jest bądź było postępowanie legalizacyjne w tym zakresie. Potwierdzenie, że roboty budowlane rozpoczęto przed dniem uzyskania pozwolenia na budowę obligować z kolei będzie organ do zastosowania art. 32 ust. 4a P.b. VIII. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca także uwagę na uchybienia procesowe organów obu instancji (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) polegające na niedostatecznym rozważeniu, czy zamiar inwestycyjny podjęty na działce nr [...] w W. nie jest w istocie próbą obejścia przez Inwestora prawa i wybudowania pod pozorem dopuszczonego przez plan miejscowy budynku jednorodzinnego de facto budynku użytkowego, służącego prowadzonej działalności gospodarczej. Sąd zaznacza, iż prawo budowlane dopuszcza względnie szeroką swobodę w zakresie realizowania zamierzeń inwestycyjnych. Inaczej mówiąc, co nie jest zabronione przez przepisy prawa, może zostać zrealizowane, jeżeli taka jest wola inwestora. Dotyczy to także swobody wyboru technologii wykonania danego obiektu, byle była ona zgodna z przepisami prawa. Jeżeli więc inwestor widzi potrzebę budowy obiektu w technologii szkieletowej, z elementów stalowych, który nazywa "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym", to jeżeli przepisy prawa, w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mu tego nie zabraniają, co do zasady może takie zamierzenie realizować. W tym więc zakresie skarga jest niezasadna. Nie można jednak w ocenie Sądu zaakceptować takiej sytuacji, w której pod pozorem legalnego działania, inwestor zmierza w istocie do realizacji innego budynku niż dopuszczony przez prawo. Sąd w niniejszym składzie nie może nie dostrzegać, iż budowany przez Inwestora budynek wedle jego oświadczenia ma służyć celom mieszkalnym. Jednakże jego wydzielone pomieszczenia o funkcji zgodnej z funkcją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zwłaszcza ich rozmiar w odniesieniu do powierzchni budynku i jego kubatury, nie pozwala na proste wskazanie, że jest to rzeczywiście budynek mieszkalny jednorodzinny. Jeżeli zestawić to z błędami zawartymi w części branżowej projektu, gdzie wprost wskazano, iż projektowany budynek ma służyć prowadzonej działalności gospodarczej Inwestora oraz uwzględniając profil tej działalności, na który wskazują Skarżący, a który to profil potwierdził Inwestor na rozprawie (budynek dla kierowców samochodów ciężarowych), istnieje uzasadniona wątpliwość co do tego, co tak naprawdę objęte jest zamierzeniem inwestycyjnym. Zdaniem Sądu przedmiotowy obiekt budowlany, w kontekście wskazanych okoliczności, może sugerować jego nie do końca mieszkalną funkcję. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego podkreślić należy, że przedstawiony w niniejszej sprawie przez Inwestora projekt budowlany budzi co najmniej wątpliwości, czy dotyczy budynku jednorodzinnego, odpowiadającego definicji z art. 3 pkt 2a P.b., czy też budynku przeznaczonego jednak do prowadzenia działalności gospodarczej. Jest to kwestia istotna dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, do kompetencji których, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastrzec jednocześnie należy, iż granica tego rodzaju ocen może być trudno uchwytna, jednakże rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem takiej ewentualności. Głębszego zbadania wymagać będzie tym samym stanowisko Skarżących podkreślających budowę obiektu niedozwolonego prawem. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca decyzję organu pierwszej instancji.