III OSK 542/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 165/18 w sprawie ze skargi J. G. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek J. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 165/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na zarządzenie Wójta Gminy K. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1) oraz zasądził od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie w sprawie ogłoszenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w K. zostało wydane z naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Zarządzenie z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ogłoszeniu konkursu na stanowisko nowego dyrektora szkoły zostało wydane przedwcześnie, ponieważ w tej dacie nie zaistniał wakat na stanowisku dyrektora szkoły. W dniu wydania spornego zarządzenia stanowisko dyrektora było obsadzone, z uwagi na nieprawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2017 r. stwierdzający nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odwołania J. G. ze stanowiska dyrektora szkoły. Skoro wyrok ten pozostawał na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia nieprawomocny, to brak było podstaw do uznania, że zaistniał wakat na stanowisku dyrektora szkoły. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ w świetle braku wakatu na stanowisku dyrektora szkoły podstawy takiej nie mógł stanowić art. 63 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59). Biorąc pod uwagę, że zarządzenie w sprawie ogłoszenia konkursu na dyrektora szkoły narusza interes prawny skarżącego stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r, poz. 1875) zwanej dalej "u.s.g.", Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy K., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i uznanie, że zarządzenie Wójta z [...] maja 2018 roku w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora było nieważne z uwagi na jego sprzeczność z prawem, podczas gdy zgodnie z tym przepisem "o nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.", 2. art. 63 ust. 1 i 13 ustawy z 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zarządzenie Wójta z [...] maja 2018 roku w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora było nieważne z uwagi na jego sprzeczność z prawem, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do wydania ww. zarządzenia, bowiem na dzień wydawania zaskarżonego wyroku w obrocie prawnym pozostawało zarządzenie nr [...] Wójta Gminy K. z [...] marca 2017 roku o odwołaniu J. G. z funkcji dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w K. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie "na rzecz skarżącego" kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że w odniesieniu do zarządzenia z [...] grudnia 2017 r. nr [...] wojewoda nie skorzystał z kompetencji określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. i nie stwierdził nieważności tego aktu ani nie wstrzymał jego wykonania. Jednocześnie, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, orzeczenie WSA w Białymstoku stwierdzające nieważność zarządzenia w przedmiocie odwołania J. G. ze stanowiska dyrektora szkoły, nie było ostateczne i prawomocne. Tym samym w ocenie autora skargi kasacyjnej błędne było stwierdzenie, że wadliwe odwołanie dyrektora szkoły uniemożliwiało ogłoszenie konkursu na stanowisko nowego dyrektora. Dalej wskazano, że wadliwie przeprowadzona procedura konkursowa nie stanowi przesłanki uznania aktu powierzenia stanowiska za nieważny. Nieważność zarządzenia o zatwierdzeniu wyników konkursu nie jest równoznaczna z nieważnością samego aktu powierzenia stanowiska. Skoro wadliwość tego aktu nie została stwierdzona przez właściwy organ nadzoru ani sąd administracyjny, to organ gminy prowadzącej szkołę publiczną nie posiada kompetencji do badania jego zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o jej oddalenie w całości, dołączenie akt sprawy o sygn. akt I OSK 666/18 na okoliczności tam wskazane oraz o zasądzenie "na rzecz uczestnika" kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika skarżącego skarga kasacyjna jest bezzasadna. Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, że naruszenie prawa, na które się powołuje, mogłoby mieć wpływ na treść zapadłego wyroku. Zdaniem autorki odpowiedzi na skargę kasacyjną zaskarżone zarządzenie było przedwczesne, albowiem organ nie wykazał, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, powodująca skuteczność odwołania dyrektora ze stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo braku zgody Wójta Gminy K. na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090) COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Bowiem w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodniczący uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) dalej jako u.s.g. Autor skargi kasacyjnej upatruje go w braku kompetencji sądu do orzekania o nieważności zaskarżonego zarządzenia, jego zdaniem, stosownie do wskazanego przepisu, o nieważności tego zarządzenia mógł orzec tylko organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia tego zarządzenia. Ze stanowiskiem Wójta Gminy K. nie sposób się zgodzić. Przepis art. 91 ust 1 u.s.g. stanowi, że "[u]chwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Jednocześnie stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie nie budzi wątpliwości legitymacja procesowa J. G. Jak to prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji naruszenie interesu prawnego J. G. spornym zarządzeniem wydaje się być oczywiste. Skoro na datę wydania zaskarżonego zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie została ustabilizowana sytuacja prawna dyrektora szkoły (o czym będzie poniżej), to konsekwencje prawne, po wydaniu przez sądy administracyjne orzeczeń dotyczących zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, będą dotyczyły bezpośrednio skarżącego jako dotychczasowego dyrektora szkoły. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się naruszenia interesu prawnego J. G. Należy również wyjaśnić, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 p.p.s.a, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność i przewlekłość organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zatem wskazane wyżej przepisy bez wątpliwości uprawniają J. G. do zaskarżenia zarządzenia wójta o ogłoszeniu konkursu na dyrektora szkoły a Sąd administracyjny do kontroli tego zarządzenia co do zgodności z prawem i ewentualnego stwierdzenie jego nieważności. Kompetencja ta jest niezależna od kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności takiego zarządzenia wynikającej z art. 91 ust. 1 u.s.g. Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że oczywistą jest w sprawie okoliczność, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2017 r. stwierdzający nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odwołania J. G. ze stanowiska dyrektora szkoły, nie jest ostateczny i prawomocny ponieważ może uzyskać status prawomocności dopiero po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej. Zatem, konsekwencją wadliwego odwołania dyrektora szkoły, jest brak możliwości powołania na jego miejsce nowego dyrektora do czasu prawomocnego załatwienia sprawy prawidłowości zarządzenia odwołującego J. G. ze stanowiska dyrektora szkoły. Na datę wydania zaskarżonego zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na stanowisko nowego dyrektora szkoły, powyższa sytuacja prawna jeszcze nie zaistniała czyli formalnie nie powstał wakat na stanowisku dyrektorskim. Wydanie zarządzenia z [...] grudnia 2017 r. było więc co najmniej przedwczesne i nie znajdowało podstawy prawnej w art. 63 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, które powołano w kwestionowanym zarządzeniu. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej w powyższym stwierdzeniu Sądu nie ma sprzeczności. Dla jasności stanowiska Sądu wyjaśnić dodatkowo trzeba, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku 28 września 2017 r. stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] marca 2017 r. o odwołaniu J. G. ze stanowiska dyrektora szkoły, to pomimo nieprawomocności tego wyroku na skutek jego zaskarżenia, stosownie do treści art. 152 § 1 p.p.s.a. zaskarżony akt, którego stwierdzono nieważność (tu zarządzenie Wójta o odwołaniu ze stanowiska dyrektora) nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się tego wyroku. Zatem z chwilą wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z 28 września 2017 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odwołania J. G. ze stanowiska dyrektora szkoły, nie można było uznawać J. G. za odwołanego ze stanowiska dyrektora szkoły. W rezultacie, stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w K. nie zwolniło się, ponieważ dotychczasowy dyrektor nie został skutecznie odwołany. Inaczej mówiąc nie powstał wakat na stanowisku dyrektora tej szkoły, który uprawniałby Wójta do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora tej szkoły, umożliwiającego Wójtowi Gminy powierzenie tego stanowiska innej osobie na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59). Zatem na dzień wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zarządzenie Wójta o odwołaniu dyrektora nie zostało co prawda wyeliminowane z obrotu prawnego, ale od 28 września 2017 r. nie wywoływało skutków prawnych, a na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 666/18 oddalającego skargę kasacyjną Wójta Gminy od wyroku WSA w Białymstoku z 28 września 2017 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odwołania J. G. ze stanowiska dyrektora szkoły, zarządzenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem od jego wydania tj. od [...] marca 2017 r. Autor skargi kasacyjnej nie podał na czym miałoby polegać naruszenie art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe. Stosownie do treści tego przepisu "[d]o czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy". Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły i upływ maksymalnego okresu na jaki można je powierzyć, nie powoduje konieczności ogłoszenia konkursu na dyrektora szkoły, w szczególności w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności zarządzenia o odwołaniu dotychczasowego dyrektora szkoły. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisów art. 63 ust. 1 i 13 ustawy Prawo oświatowe. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Z braku przesłanek z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oddalono wniosek J. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na to, że nie wykazał, iż je poniósł. W szczególności pismo 29 października 2018 r. nie mogło zostać uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną, ponieważ zostało wniesione po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a.