II SA/Go 215/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu "M" spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego "M" spółki z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...].03.2017 r., Teatr [...] wystąpił o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku Teatru [...] na działce nr [...]. W toku postępowania organ I instancji dwukrotnie wydawał decyzje pozytywne dla inwestora, który na skutek odwołań składanych przez uczestnika postępowania "M" spółki z o.o., zostały uchylone decyzjami Wojewody z dnia [...] maja 2017 (k. 1 akt administracyjnych) oraz [...] września 2017 r. (k 19 akt administracyjnych). W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] października 2017r. nałożył na inwestora obowiązek usubtelnienia dokumentacji (k. 21 akt administracyjnych) oraz postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania (k. 29 akt administracyjnych). Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku Teatru [...] na działce nr [...]. Przyczyną decyzji odmownej było niewykonanie przez inwestora nałożonego nań obowiązku uzupełnienia dokumentacji budowlanej i wynikające z tego niewykazanie, że projektowana zabudowa nie narusza interesu osób trzecich. Szczególna ochrona tego interesu wynika zaś z tego, że, jako wskazał organ I instancji, inwestycja ma być zlokalizowana na granicy nieruchomości, a w takich sytuacjach zezwolenia budowlane wydawane są wyjątkowo. 2. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. strona (inwestor) – Teatr [...] zarzucił decyzji naruszenie art. 35 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) oraz § 12 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto art. 7, 12 § 1, 97 § 1 pkt 4 i 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.). Zdaniem skarżącego wywiązał się on z obowiązku uzupełnienia dokumentacji, wskazanej w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] października 2017 r. Nadto skarżący zarzucił, że Prezydent Miasta nie wystąpił o zgodę na zawieszenie postępowania do pozostałych stron powołując się na związanie terminem rozpatrzenia sprawy. 3. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej kasacyjnej decyzji wskazano, że Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowalnego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonych dokumentach w terminie do dnia 26 października 2017r. Dalej, że w dniu 26 października 2017 r. inwestor uzupełnił dokumentację, a pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wniósł o zawieszenie postępowania w związku z prowadzonymi czynnościami wyjaśniającymi przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Następnie Wojewoda przytoczył charakterystykę przepisu art. 98 § 1 k.p.a. podkreślając, że organ powinien starannie rozważyć zarówno słuszny interes strony wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jaki i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać. W razie gdy powyższe przesłanki zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie. Organ jest natomiast zobowiązany odmówić zawieszenia postępowania, gdy sprzeciwi się temu chociażby jedna ze stron albo gdy zawieszenie postępowania zagraża interesowi społecznemu. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. odmówił zawieszenia postępowania wskazując związanie organu terminem załatwienia sprawy i brak możliwości uzyskania pisemnego stanowiska strony postępowania. Dalej Wojewoda wskazał, że"zgodnie z art. 35 ust. 6 prawa budowlanego w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni o dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki". Po tych wywodach Wojewoda stwierdził, że "w tym stanie faktycznym i prawnym zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a., w świetle którego organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien zbadać, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, a z uwagi na treść wniosku rozważyć również zawieszenie postępowania z urzędu na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". 4. W sprzeciwie wniesionym od całości decyzji Wojewody w ustawowym terminie "M" spółka z o.o., powołując się na art. 64c § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.)wniosła: – o uwzględnienie skargi w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r; – w przypadku nieuwzględnienia wniosku postawionego powyżej o uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji w całości; – zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: – art. 138 §2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, zaś z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ miał wątpliwości co do stanu faktycznego, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy; – art. 138 § 2 w z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazanie sprawydo ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ - w przypadku wątpliwości toczącej stanowiska skarżącego w kwestii zawieszenia postępowania mógł przeprowadzić dowód uzupełniający i zwrócić się do skarżącego z wezwaniem do zajęcia stanowiska w tej sprawie. W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinął zarzuty, przedstawiając w szczególności charakterystykę prawną i przesłanki decyzji kasacyjnej zart. 138 § 2 k.p.a. Argumentował również, że w sprawie nie ma podstaw do zawieszenia postepowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona na skutek wniesienia sprzeciwu na decyzję kasacyjną jest ograniczona do badania uchybień prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). 6. Istotą sprawy sądowej jest więc ocena czy decyzja kasacyjna wydana przez organ wypełniała szczególne przesłanki zawarte w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wiadomo decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo jeszcze przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu nowelizacji, co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. 7. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taki przypadek w oczywisty sposób nie występuje. Uzasadnienie decyzji Wojewody w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowanie, jeśli jest taka konieczność przepisu art. 136 k.p.a.. Wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając słabość lub brak ich uzasadnienia albo nawet brak związku z meritum sprawy (por. akapit dotyczący kary, poprzedzający konstatację organu o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a.) nie są przyczynami kasacyjnymi, co zasadnie podniesiono w sprzeciwie. W treści decyzji brak jest odniesienia do meritum sprawy, w szczególności zaś do kwestii dowodowych. Z pewnością nie należy do takich kwestia odmowy zawieszenia postępowania (fakultatywnego, lub obligatoryjnego), która nie ma charakteru dowodowego i którą to organ odwoławczy władny jest ocenić w ramach swojej kompetencji merytorycznej przy rozpatrywaniu odwołania (art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 142 k.p.a.). Również ocena wykonania albo niewykonania przez inwestora obowiązku przedstawienia dokumentacji koniecznej dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy nie wymaga ponownego prowadzenia sprawy przez organ I instancji, gdyż dokumenty te zostały w sprawie złożone a do organu odwoławczego należy ocena, czy inwestor wykonał nałożony nań obowiązek i czy przedłożone dokumenty są wystarczające do uwzględnienia wniosku. 8. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów zaskarżona decyzja, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podlegała uchyleniu (punkt I wyroku). O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku w oparciu o art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej spółki zwrot uiszczonego wpisu. W toku ponownego badania sprawy Wojewoda uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do zakresu postępowania odwoławczego i kompetencji organu II instancji zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i załatwienia sprawy administracyjnej.