IV SAB/Wa 111/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. znak [...], II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju przewlekle prowadził postępowanie w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. wymierza Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, VI. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. W. pismem z 27 lutego 2018 r., wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki [...] i [...], położoną w [...], gmina [...]. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania przez organ od 21 lipca 2017 r. do 27 lutego 2018 r. 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra kwoty 12 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi J. W. przedstawił przebieg postępowania w zakresie wywłaszczenia nieruchomości. Jednocześnie podniósł, że: • termin do załatwienia sprawy, zgodnie art. 35 § 3 k.p.a. wynosił 1 miesiąc licząc od otrzymania odwołania, tj. 21 lipca 2017 r. i termin ten został przekroczony przez organ siedmiokrotnie, • organ nie powiadomił go o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia, • zachowanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że nieruchomość została odebrana skarżącemu 9 października 2006 r. i do dnia wniesienia skargi nie otrzymał za nią jakiegokolwiek odszkodowania, • zasadne jest przyznanie sumy pieniężnej z uwagi na fakt, że przewlekłość postępowania "była znaczna" oraz dotyczyła wywłaszczenia prawa własności i ustalenia odszkodowania za nieruchomość o znacznej wartości. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że: • zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. jest zobligowany do m.in. analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, a ponadto odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących, • proces przygotowania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.) jest skomplikowany i wynika to ze specyfiki materii tych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego; na potrzeby postępowania sporządzany jest operat szacunkowy, stanowiący główny dowód w sprawie i niezbędna jest jego szczegółowa analiza, zwłaszcza, że skarżący zakwestionował wycenę nieruchomości, • postępowanie odwoławcze nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z przepisów postępowania administracyjnego, ale brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania przez organ; organ podkreślił, że zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie było możliwe z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, liczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego, • od kilku lat liczba spraw z jaką musi się zmierzyć organ jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe urzędu; w związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa, zaś sprawy muszą być rozpoznawane według kolejności ich wpływu, • od wyczerpania przez skarżącego trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., tj. wniesienia ponaglenia do wpływu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania upłynęły zaledwie trzy dni, • brak jest uzasadnienia do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, bowiem sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o charakterze spełniającym funkcję quasi odszkodowania, środka dyscyplinującego oraz środka represyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (wydanie decyzji administracyjnej). Z kolei sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wynagrodzenie to - zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2018 r. (M.P. z 2018 r., poz. 187) - aktualnie wynosi kwotę 4271,51 zł. W tym miejscu warto przypomnieć, że ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18), wprowadzono do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. Nie dokonano jednak wyjaśnienia tego pojęcia i lukę w tym zakresie wypełniło piśmiennictwo i orzecznictwo. Przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia wskazane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy przewlekłość postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Dodać należy, że przed nowelą z 2010 r. przewlekłość postępowania traktowana była jako jeden z przejawów bezczynności (niezałatwienia sprawy w terminie). Z kolei na przyszłość rekomendowano, aby przez przewlekłość postępowania rozumieć taką sytuację, w której postępowanie jest lub było prowadzone dłużej niż to konieczne (por. W. Gurba, Bezczynność i przewlekłość postępowania. Milczące załatwienie spraw, [w:] Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym. Raport zespołu eksperckiego, Warszawa, czerwiec 2016, s.115-116, http://www.nsa.gov.pl/raport-ekspercki-kpa.php). Rekomendacja ta znalazła odzwierciedlenie w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierzać ma zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd oceniając aktywność Ministra Inwestycji i Rozwoju w prowadzeniu postępowania na skutek odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki [...] i [...], położoną w [...], gmina [...], doszedł do przekonania, że prowadząc kontrolowane postępowanie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że odwołanie J. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...]12 lipca 2017 r. Ww. odwołanie zostało przekazane do Ministra pismem z 19 lipca 2017 r. i wpłynęło do urzędu obsługującego Ministra 27 lipca 2017 r. Datą pierwszych czynności w sprawie, jakie dokonał Minister był 1 marca 2017 r. W tym dniu skierowano do rzeczoznawcy majątkowego zapytanie dotyczące aktualności operatu szacunkowego z [...] lutego 2017 r. oraz zawiadomiono strony postępowania, że niemożliwe jest rozpatrzenie odwołania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy "do 30 kwietnia 2018 r." Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy oraz mając na uwadze, że zakresem skargi J. W. objął okres prowadzenia postępowania odwoławczego Sąd zauważył, że Minister Inwestycji i Rozwoju [...] marca 2018 r. zakończył prowadzenie postępowania odwoławczego i wydał decyzję w sprawie. Skoro w dniu wydania wyroku Minister wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie, Sąd zobowiązany był do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania (art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie odwoławcze, które toczyło się 8 miesięcy było prowadzone przez Ministra w sposób przewlekły. Jednocześnie Sąd uznał, że opieszałe i niesprawne prowadzenie postępowania przez Ministra, mimo, że z naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych, nie sposób zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III wyroku. Tym samym Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ z naruszeniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., a zaniechania organu doprowadziły do przekroczenia terminu na rozpoznanie sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto organ tylko raz, po otrzymaniu ponaglenia od skarżącego, wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., tj. informował strony o stanie sprawy, przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie oraz wskazywał termin załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu ani charakter sprawy wszczętej wnioskiem, ani okoliczności faktyczne, nie usprawiedliwiały prowadzenia postępowania odwoławczego przez tak długi czas. Sąd nie neguje oczywiście, że skoro akta sprawy nie odzwierciedlają czasu jaki poświęcono na zapoznanie się z materiałem dowodowym, to takich czynności nie podjęto. Za zasadniczy zarzut organowi należało uczynić to, że organ dopiero po 7 miesiącach od otrzymania akt z odwołaniem podjął pierwsze czynności w sprawie, tj. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i przesłał zapytanie do rzeczoznawcy majątkowego co przesądza, o tym, iż organ działał przewlekle. Tym samym nie można przyjąć, że Minister działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Po pierwsze przekroczenie terminu załatwienia sprawy, tj. rozpoznania odwołania, nie było znaczne (przekroczenie terminu wyraża się w miesiącach, a nie latach). Ponadto zauważyć należy, że organ niezwłocznie po otrzymaniu ponaglenia merytorycznie rozpoznał sprawę. Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącemu, że skoro zakresem skargi objął okres postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministra, tj. od 21 lipca 2017. r. do 27 lutego 2018 r. to niemożliwym była ocena działania wszystkich organów administracji, które zobowiązane były do podjęcia jakichkolwiek czynności w związku ze zdarzeniem z 9 października 2006 r. ("odebranie nieruchomości"). Powyższe miało również wpływ na oddalenie skargi w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. Przyznanie sumy ma charakter fakultatywny, a w ocenie Sądu nie zaistniały ku temu przesłanki. Za takie nie można uznać ani długości okresu prowadzenia postępowania odwoławczego, który wbrew twierdzeniu skarżącego nie była znaczna (8 miesięcy), ani przedmiotu postępowania, tj. wywłaszczenie nieruchomości o znacznej wartości (tj. kwota 1 474 755 zł, zgodnie z decyzją z [...] marca 2018 r. ). Sąd działając z urzędu, w punkcie V wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. Sąd miał na uwadze, że organ prowadząc postępowanie odwoławcze doprowadził do sytuacji utraty aktualności operatu szacunkowego, który stanowił istotny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowanie nieruchomości. Dlatego Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna w wysokości nieprzekraczającej 2 % dopuszczalnej jej wysokości, ustalonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. będzie adekwatna do stopnia zawinienia organu i jako środek o charakterze prewencyjnym, spełni swoją funkcję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).