VII SA/Wa 2266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Jadwiga Smołucha (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę Przedmiotem skargi H. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 26 maja 2017 r. wnioskodawca wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. 30 czerwca 2017 r. wnioskodawca w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej: ,,k.p.a."), złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na odcinku, którego dotyczy wniosek, zgodnie z zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.) zakwalifikowana została do dróg głównych (klasa G). Organ powołał się na treść art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 4 pkt 21, art. 29 ust. 1 i 4, art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), oraz § 3 pkt 4, § 4 ust. 1, § 9 ust. 1 pkt 4, § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Organ stwierdził, że powołane przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej i mogą wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Droga krajowa klasy S usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki technicznoużytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy wydania zezwolenia w rozpatrywanej sprawie były względy zachowania bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...] oraz fakt, iż wnioskodawca ma możliwość skomunikowania przedmiotowej działki z drogą niższej kategorii - drogą gminną. Z akt sprawy wynika, że na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. znak [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu [...], właścicielem działki o nr [...] położonej w m. [...] jest Pan H. K. Działka nr [...] od strony południowej przylega do drogi krajowej nr [...] , zaś od strony północnej przylega do drogi niższej kategorii - drogi gminnej (działka nr [...]). Tak więc czyniąc zadość § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia dojazd do przedmiotowej działki strony powinien odbywać się z drogi niższej kategorii tj. drogi gminnej (działka nr [...]). Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową nr [...]nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Istniejący dojazd do działki za pośrednictwem drogi gminnej może zapewnić obsługę komunikacyjną tej nieruchomości bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr [...], a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich użytkowników tej drogi. Organ powołał się przy tym na treść art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.). W ocenie organu, pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby oczywiste naruszenie powyższego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...]. Organ zwrócił uwagę na znaczne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Inspektora Ruchu z 2015 r. wynosi 4525 poj./dobę i ma tendencję wzrostową, gdyż w roku 2010 wynosiło 3487 poj./dobę. Wzrost (o ok. 30%) natężenia ruchu na drodze krajowej G wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. To natężenie pojazdów na drodze publicznej, a także warunki techniczne drogi krajowej wymuszają na zarządcy drogi ustawowy obwiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne drogi krajowej. Nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciel nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. GDDKiA wyjaśnił ponadto, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprzecznością interesów i że stosownie zatem do art. 7 k.p.a. dokonał analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie dał pryma interesowi społecznemu, rozumianemu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego przed którym interes stron winien ustąpić. W skardze złożonej do WSA w Warszawie na decyzję GDDKiA z [...] sierpnia 2017 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.pa., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez: a. pominięcie w ocenie dotychczasowej komunikacji pomiędzy nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] (stara numeracja [...]) a drogą nr [...], wskazującej, iż wykonanie zjazdu byłoby usankcjonowaniem stanu rzeczy istniejącego od wielu lat; b. pominięcie przy ocenie możliwości zapewnienia nieruchomości oznaczonej numerem [...] obsługi komunikacyjnej, z pominięcie zjazdu z drogi nr [...], dotychczasowego sposobu zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości, powierzchni i charakteru gruntu oraz ewentualnej utraty wartości nieruchomości- niewspółmiernej do deklarowanego przez organ interesu społecznego; c. pozbawienie nieruchomości oznaczonej nr [...] zjazdu z drogi krajowej nr [...] jako jedynej spośród około 25 nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż "[...]" w miejscowości B. oraz niewyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych z podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, iż: 1. względy zachowania bezpieczeństwa przemawiają za pozbawieniem nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości [...], bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...]; 2. wnioskodawca ma możliwość skomunikowania działki oznaczonej nr [...]z drogą niższej kategorii tj. drogą gminną - działka nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka o nr. ew. [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy w zaistniałym stanie faktycznym organ orzekający miał podstawy prawne do negatywnego załatwienia wniosku skarżącego o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: "u.d.p."). W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przytoczone przepisy nie precyzują dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 u.d.p. sformułowaniem "może odmówić", oznacza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi, o których mowa powyżej uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, dalej: "rozporządzenie"), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określono m. in., iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Powyższe uregulowania prawne zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ orzekający do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości [...], na której prowadzi działność sadowniczą i rolniczą. Droga ta została zaliczona do dróg krajowych klasy G. Tym samym – kierując się treścią art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu (w tym: indywidualnego) z drogi klasy G, zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 zawiera bowiem postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06 ). Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Dlatego też należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie i podaną w nim argumentację, wskazującą na możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą niższej kategorii – drogą gminną (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 426/13), a więc bez konieczności urządzania bezpośrednio zjazdu na drogę krajową. Ocena ta jest logiczna, spójna, nadto znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy. Działka nr [...] przylega bowiem do drogi krajowej nr [...] od strony południowej, zaś od strony północnej przylega do drogi gminnej (działka nr [...]). W takich też okolicznościach organ wskazał na możliwość zapewnienia dojazdu do działki [...] bez konieczności wyrażania zgody na lokalizację nowego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]. W konsekwencji w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji, która uzasadniałaby uwzględnienie żądania skarżącego co wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki bezpośrednio z drogi krajowej. Na gruncie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w okolicznościach tej sprawy w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego można zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej z drogi o niższej klasie, a dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy G. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (§ 9 ust. 1 pkt 4). Dopiero w przypadku braku możliwości skomunikowania działki z drogą niższej kategorii strona może wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Wynikająca z tego unormowania naczelna zasada obowiązująca przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu indywidualnego – tj. zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Nadto, oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99). Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m. in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów. Podsumowując, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż dodatkowy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Trudno tym samym dopatrywać przekroczenia przez organ granicy dozwolonego uznania administracyjnego przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania. Tak dokonanej oceny sądu nie zmieniają zarzuty skargi. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik - w kontekście prawidłowo zastosowanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są okoliczności, że na działce [...] wnioskodawca ma wybudowany budynek gospodarczy od strony południowej, przylegającej do drogi nr [...] oraz że od strony północnej, przylegającej do drogi gminnej - działki nr [...] – nigdy nie była urządzona droga, która umożliwiłaby dojazd do południowej części działki oraz że w miejscowości [...] działka nr [...]jako jedyna spośród 25 nieruchomości położonych przy drodze krajowej nr [...] jest pozbawiona zjazdu bezpośrednio do tej drogi. Okoliczności te ani nie zmieniają oceny dotyczącej sposobu skomunikowania działki skarżącego z drogą krajową, ani też nie wpływają na kwalifikację zjazdu objętego wnioskiem w niniejszej sprawie. Istniejąca duża liczba zjazdów na tym odcinku drogi jest argumentem przeciwko wydaniu zezwolenia na wykonanie kolejnego zjazdu, gdyż to jeszcze bardziej wpłynęłoby na zmniejszenie płynności ruchu na tym odcinku drogi i pogorszenie warunków bezpieczeństwa. Okoliczność, że skarżący dotychczas nie korzystał z gminnej drogi dojazdowej do północnej części działki, wykorzystywanej rolniczo, świadczy o tym, że miał możliwość komunikacji z tą częścią działki drogami istniejącymi w obrębie działki, wobec czego chybiony jest argument, że brak bezpośredniego zjazdu z nieruchomości do drogi krajowej nr [...] pozbawi go komunikacji z południową częścią działki. Argument zmniejszenia wartości budowlanej działki, w związku z pozbawieniem jej bezpośredniej komunikacji z drogą krajową, nie może przeważyć nad wynikającym z przepisów celem nadrzędnym, jakim ma się kierować zarządca drogi przy wydawaniu zezwolenia na lokalizacje zjazdu, jaki jest zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych przyczyn sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia i uznał również, że organ wyciągnął prawidłowe wnioski przyjmując, iż w tym stanie faktycznym, brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu indywidualnego. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.