III OSK 237/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 169/17 w sprawie ze skargi B.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; II. odstąpić od zasądzenia od B.S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 maja 2018r., sygn. akt III SAB/Gd 169/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. (dalej równiej jako skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. (dalej równiej jako organ) w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego B.S. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przedstawił regulacje prawne dotyczące zmian w stosunkach służbowych funkcjonariuszy i stosunkach pracowniczych w ramach reformy administracji skarbowej. W jego ocenie złożenie funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego. Określenie tych przyczyn nie może, zdaniem Sądu wojewódzkiego, sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia, a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariuszy pełniących służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowią art. 169 ust. 4 oraz art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej jako p.w.KAS) w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej jako u.KAS). Podsumowując, w ocenie Sądu wojewódzkiego, organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co skutkowało uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa za czym przemawiała obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. (dalej jako organ), zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 u.KAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny; b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną, w sytuacji gdy w sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji; c) art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wydania takiego rozstrzygnięcia; d) art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona; e) art. 133 § 1 u.p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy; 2. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 170 ust. 1 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 u.KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z 7 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 189 u.p.p.s.a., jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie podważenia właściwości sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. To z kolei prowadzić musiało do wniosku, że skierowana do WSA w Gdańsku skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.KAS w podobnych sprawach, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z takich rozwiązań jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracowniczy regulowany przepisami prawa pracy. Przekształcenie to następuje w wyniku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej akceptacji przez funkcjonariusza. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarżąca otrzymała od organu propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, którą zaakceptowała. Powyższa propozycja nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 u.p.p.s.a., lecz jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane. Czynność ta nie wywołuje bowiem samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dla powstania owych skutków konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. Jednocześnie w powyższym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 u.KAS. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W świetle powyższego, skoro dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy poprzez przyjęcie przez nią propozycji pracy, co skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby, to złożona przez nią skarga była niedopuszczalna. W takiej bowiem sytuacji wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego, właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest wyłączona z braku przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 u.p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1040/18). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.