III OSK 442/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Go 262/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 262/18 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia 9 grudnia 2017 r. J. K. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich umów zawartych przez Starostwo Powiatowe w [...] z osobami fizycznymi w roku 2017. Starosta [...] uznając, że wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej, po bezskutecznym wezwaniu wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że na dzień złożenia wniosku nie posiadał informacji w takiej postaci, której żądał wnioskodawca. Jej opracowanie dla potrzeb wniosku wymagało wytworzenia nowej, nieistniejącej wcześniej informacji, przygotowanej specjalnie dla wnioskodawcy według określonych przez niego zasad i kryteriów. To z kolei wiązało się z koniecznością przeglądu i selekcji materiałów źródłowych (140 pozycji w rejestrze umów) i zaangażowania do nich zasobów kadrowych urzędu. Z tego względu organ uznał, że informacja ma charakter przetworzony. Na skutek odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty [...]. Zdaniem organu II instancji, ze względu na to, że informacja ma charakter przetworzony Starosta [...] prawidłowo wezwał wnioskodawcę do wskazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego realizację złożonego wniosku, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że wnioskodawca nie wywiązał się w zakreślonym terminie z tego obowiązku, w ocenie SKO zasadnie odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. W skardze złożonej na ww. decyzję SKO, J. K., zarzucił naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko ujęte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał, że skarga jest bezzasadna. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie zostało wykazane, że mimo tego, iż żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią zbiór informacji prostych to jednak opisany w decyzji nakład pracy związany z ich pozyskaniem i opracowaniem prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W ocenie WSA, przekonuje o tym nie tylko ilość umów, które organ musiałby przedstawić, ale czynności związane z analizą każdej z tych umów pod kątem tego, czy osoby fizyczne, będące stronami tych umów, ewentualnie dane zawarte w tych umowach podlegają ochronie. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do wniosku, iż wnioskowaną informację publiczną można było uznać za informację publiczną przetworzoną; 2. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez uznanie za dopuszczalne przerzucenia na Skarżącego ciężaru udowodnienia, iż udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, mającej jakoby charakter Informacji publicznej przetworzonej, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy to na organie ciążył obowiązek weryfikacji tej okoliczności; 3. prawa materialnego, a to: art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego zastosowaniu, to jest uznaniu za dopuszczalne wydłużenia terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy odmawia się udostępnienia informacji publicznej; 4. prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, podczas gdy realizacja wniosku polegała jedynie na odkryciu posiadanych danych, zatem obejmowała informację publiczną prostą, wymagającą co najwyżej przekształcenia, a nie przetworzenia; 5. prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż możliwe jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 9 sierpnia 2021 r. skarżący J. K. pismem z 21sierpnia 2021 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim w pismem z 27 sierpnia 2021 r. wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, a to wobec skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej w sposób wadliwy. W skardze kasacyjnej wskazano jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Należy w związku z tym zauważyć, że powyższe przepisy normują postępowanie przed organem administracji, natomiast sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów, a więc nie może dopuścić się ich naruszenia. Sąd oceniając zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ administracji stosuje przepisy ustawy p.p.s.a., nie zaś przepisy K.p.a. W istocie zatem domyślać się można, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. miał dotyczyć naruszenia przez Sąd pierwszej instancji nie powołanego w skardze kasacyjnej art. 151 p.p.s.a., który stosował Sąd oddalając skargę, podczas gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ naruszył wskazane przepisy k.p.a., a w związku z tym Sąd winien uchylić wyrok stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis jednak również w skardze kasacyjnej nie został powołany. Należy ponadto zauważyć, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to zgodnie z jego treścią, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Otóż organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja należy do katalogu informacji przetworzonych i wezwał do wykazania, iż uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając nieprzekraczalny termin 7 dni od otrzymania wezwania. Wnioskodawca nie udzielił we wskazanym w terminie odpowiedzi na wezwanie, wobec czego organ decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. Tym samym nie przekroczono maksymalnego terminu dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2 art. 13 u.d.i.p. Brak było zatem przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie znajdują uzasadnienia również pozostałe zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej związane z błędną wykładnią wskazanych przepisów. Na wstępie wskazać należy, że przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu oraz jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wymagają zatem stosownego uzasadnienia. Niestety skarga kasacyjna nie spełnia wymogów w tym zakresie. Co więcej z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że raczej chodzi o niewłaściwe zastosowanie tych przepisów niż o ich niewłaściwą wykładnię. Skarżący wskazuje m.in., że "w przedmiotowej sprawie zabrakło odniesienia właśnie do tychże indywidualnych okoliczności sprawy". Nadto w ogóle nie został uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje także uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko orzecznictwa wskazujące, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd powołał się zatem na dominującą linię orzeczniczą, w której uznano, że "w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania". Podkreślić należy, na co słusznie wskazał także Sąd I instancji, że pojęcie informacji przetworzonej nie ma definicji ustawowej, a jego rozumienie jest przyjmowane w nawiązaniu do poglądów wypracowanych w orzecznictwa, które wskazują, że przy ocenie, czy informacja ma cechy informacji przetworzonej należy m.in. uwzględnić ilość żądanej informacji (a więc decydujące znaczenie może mieć szeroki zakres wniosku), bądź łatwość jej wydzielenia ze zbioru posiadanych przez organ informacji. Również w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznając informację za przetworzoną oparł się na konstatacji, że informacja, której udostępnienie zgodnie z żądaniem wniosku wymaga znacznego nakładu pracy i czasu, co destabilizuje tryb pracy organu, ma charakter informacji przetworzonej. Dokonana przez Sąd wykładnia pojęcia informacji publicznej przetworzonej jest prawidłowa. Skoro nie zakwestionowano skutecznie wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to w procesie kontroli sądowoadministracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia wykładnię prawa materialnego i ocenę stanu faktycznego przyjęte przez Sąd I instancji. W sytuacji, w której z zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego wynika, że treścią wniosku było żądanie udostępnienia informacji publicznej w przyjętym przez Sąd rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., brak podstaw do twierdzenia o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w realiach niniejszej sprawy, co czyni zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. niezasadnym. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, który zresztą także nie został uzasadniony. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Konstytucja RP stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym". Zatem dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczony, tak w zakresie jej udzielenia ze względu na ochronę wskazanych wartości, jak i poprzez konieczność wykazania szczególnej cechy tj., że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego. Podkreślić należy, że w sprawie nie jest sporne, iż wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Nie było także kwestionowane, że skarżący mógł wystąpić o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Tym samym kasator nie przedstawił odmiennego od przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątki dotyczące możliwego nadużycia prawa do informacji publicznej nie stanowiły podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji – było nią niewykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego realizację złożonego wniosku. Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.