IV SA/Wa 3001/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi W. B., było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z akt administracyjnych wynika, że W. B. (dalej również "skarżący", "inwestor") wnioskiem z 12 kwietnia 2017 r. (wpływ do organu 26 kwietnia 2017 r.) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego na terenie działki nr ewidencyjny [...], obręb [...] m. [...] (dalej również "inwestycja"). A. N. i I. R., uznane za uczestniczki postępowania administracyjnego, w piśmie z 17 maja 2017 r. zwróciły się z prośbą o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazały, że przed Sądem Rejonowym w [...] ([...] Wydział Cywilny) toczą się dwa postępowania w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], oznaczone sygnaturami akt [...] oraz [...]. Okoliczność prowadzenia powyższych postępowań potwierdzono w piśmie z 29 maja 2017 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej również "Burmistrz Miasta", "organ I instancji"), postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1, art. 101 § 1 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") zawiesił postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta wskazał, że rozstrzygnięcie kwestii biegu drogi koniecznej przez działkę nr [...] ma istotny wpływ na sposób jej zagospodarowania (możliwość zabudowy po granicy z działkami o nr [...] i [...]) i postępowanie przed sądem powszechnym w tym zakresie uznał za zagadnienie wstępne. Skarżący wniósł zażalenie od powyższego postanowienia i podniósł m.in., że kwestia ustanowienia dróg koniecznych dla działek [...] i [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również "Kolegium", "organ II instancji") postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 97 § 1 k.p.a. który określa obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego oraz dokonano wykładni pojęcia "zagadnienie wstępne". Dalej Kolegium uznało, że co prawda rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie ma w prostym przełożeniu wpływu na przesłanki wydania decyzji lokalizacyjnej, nie mniej jednak w niniejszej sprawie nie można opierać się wyłącznie na ścisłej (wąskiej) wykładni przepisów postępowania administracyjnego. Inwestor zamierza zabudować całą nieruchomość, co wykluczy możliwość faktycznego ustanowienia i korzystania ze służebności gruntowej na tej nieruchomości. Organ II instancji dodał, że w przypadku ustanowienia drogi koniecznej przez teren inwestycji nastąpi stan prawny, w którym nie będzie możliwości ustanowienia kubatury planowanej inwestycji po wszystkich granicach terenu inwestycji. Tym samym – zdaniem Kolegium – będzie to miało wpływ na sposób rozpatrzenia wniosku W. B. o ustalenie warunków zabudowy w kształcie wniesionym 26 kwietnia 2017 r. W. B. nie zgodził się z postanowieniem Kolegium z [...] sierpnia 2017 r. i wywiódł skargę do sądu administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej – ograniczonego prawa rzeczowego, stanowi "zagadnienie wstępne", 2. art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), polegające na tym, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas prowadzenia postępowania sądowego [...] nie zostanie prawomocnie zakończone do [...] stycznia 2018 r. (upływ 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji). W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ przed skorzystaniem z instytucji zawieszenia postępowania w sprawie nie dokonał analizy wpływu toczącego się innego postępowania na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, ocena organu powinna uwzględniać istotne prawnie okoliczności, tj. warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący wskazał, że zależność o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie, od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: • uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, • zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. A. N. i I. R. w piśmie z 16 stycznia 2018 r. wniosły o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazały, że od 1962 r. na działce nr [...] istnieje przejazd i przejście w bramie na sąsiednie działki. Ponadto w bramie poprowadzone są wszystkie media do działek nr [...], [...], [...] i [...] tj. woda, kanalizacja i gaz. Wyraziły również przekonanie, że jeśli w toku toczącego się postępowania zostanie wydana W. B. decyzja o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem (dla całej działki), a Sąd Rejonowy w [...] orzeknie o poprowadzeniu służebności drogi koniecznej przez działkę nr ew. [...] powstanie paradoksalna sytuacja. Uczestniczki postępowania dodały, że nie sprzeciwiają się zabudowie działki nr [...], ale domagają się pozostawienia istniejącego przejścia i przejazdu, jak to zostało określone w decyzji z [...] lipca 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. W ocenie Sądu Kolegium naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji, aby w sposób uprawniony zastosować ten przepis powinien mieć na względzie, czym jest "zagadnienie wstępne" i w jakim celu w powyższym przepisie użyto sformułowania "zależy". Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w której niemożliwe jest wydanie orzeczenia w danej sprawie bez rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Niemożliwość wydania orzeczenia wynika z bezpośredniej i przewidzianej prawem zależności obu spraw, tj. przyznanie jednej ze spraw pierwszeństwa w załatwieniu, a drugiej konieczność oczekiwania na wynik tej sprawy i powstrzymanie się od jakichkolwiek czynności procesowych. Taką interpretację wzmacnia słowo "zależy" użyte w przepisie określającym przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Z uwagi na zakres postępowania, którego zawieszenie dotyczy - ustalenie warunków zabudowy - zaakcentować warto, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest początkowym etapem procesu inwestycyjnego i nie przesądza o obowiązku prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Decyzja ma wstępny i ogólny charakter, określa jedynie czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że postępowanie jakie toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie ustanowienia drogi koniecznej na nieruchomości objętej inwestycją (działka [...]) nie stanowi zagadnienia wstępnego w toku postępowania wszczętego na wniosek W. B. z 26 lipca 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-handlowego. Wbrew obawom uczestniczek postępowania, A. N. i I. R., decyzja o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o lokalizacji inwestycji, w szczególności, że będzie zrealizowana na całej nieruchomości. Posiadanie uprawnień do korzystania przez uczestniczki postępowania z nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy (działki nr [...]) będzie bowiem rozważane na etapie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyraźnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Chybiony - zdaniem Sądu - był natomiast zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wprowadza dodatkową, niezależną od przesłanek zawieszenia postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, przesłankę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zastosowanie przesłanki z tego przepisu pozostaje w związku z prowadzeniem procedury planistycznej i jest konsekwencją ogólnej zasady w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że ustalenie lokalizacji inwestycji powinien określać plan miejscowy, a w razie jego braku decyzja (np. art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro tak, to pozbawione podstawy prawnej jest twierdzenie skarżącego, że dopuszczalny okres na jaki może być zawieszone postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma być nie dłuższy niż 9 miesięcy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd mając na względzie art. 135 p.p.s.a. uchylił również postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. które zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu prawnego służyć ma zapewnieniu sprawnego załatwienia sprawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku i zwrocie akt do organu, Burmistrz Miasta [...] podejmie kroki zmierzające do rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).