II OSK 2739/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 377/18 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz P. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 377/13, po rozpoznaniu skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza decyzji organu I instancji i jej załącznika, wywołuje wątpliwości co do spełnienia zasadniczego warunku dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazanego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: upzp) tj. wymogu, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z treści decyzji organów obu instancji nie wynika, czy działka drogowa nr [...] stanowi drogę publiczną. Brak informacji w tym zakresie w treści zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznać należy, w ocenie Sądu, za brak należytego wyjaśnienia sprawy wymaganego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik spawy. Zapisy w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, są w tym zakresie zdawkowe, co również należy uznać za naruszenie tych przepisów, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588) przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że okoliczność jaki jest status działki drogowej nr [...] (droga publiczna bądź też nie), przy której położona jest jedyna zabudowana i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym działka nr [...] ma wpływ na ocenę "wzięcia jej pod uwagę" w zakresie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, gdy tymczasem przedmiotowa okoliczność dla wykazania istnienia tego warunku nie jest objęta hipotezą powołanej normy prawnej, 2) prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust 1 i 2 ww. rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym "brane po uwagę" dla ustalenia istnienia zasady dobrego sąsiedztwa mogą być jedynie działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren zainwestowania, gdy tymczasem z wykładni ww. przepisów wynika, że zasadę dobrego sąsiedztwa wyznacza się w oparciu o parametry zabudowy każdej z działek gruntu znajdujących się w obszarze analizowanym, bez względu na rodzaj dróg z którymi te działki pozostają skomunikowane, 3) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, art. 77 § 1 Kpa mające wpływ na wydane przez Sąd I instancji orzeczenie, poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 Kpa mogące mieć wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem w ocenie organu skarżącego nie doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik tej sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla jej rozstrzygnięcia przed organem odwoławczym. W związku z powyższym, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrot kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018., poz. 1302; dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.4. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. 3.5. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko skargi kasacyjnej, iż w świetle przyjętej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisów definiujących zasadę kontynuacji zabudowy (zwana też zasadą dobrego sąsiedztwa), nie ma żadnego znaczenia dostępność z tej samej drogi publicznej, a chodzi o kontynuację zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym. Z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami upzp. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do drogi równoległej - mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (por. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1600/15). 3.6. Jednak pomimo błędnego uzasadnienia samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, ponieważ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena spełnienia przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dokonana przez Kolegium jest bowiem niezwykle pobieżna. W szczególności nie zostało wyjaśnione czy planowana zabudowa będzie spełniać kryterium kontynuacji funkcji, gdyż uzasadnienie w tym zakresie sprowadza się do jednego zdania, które zasadniczo stwierdza, że tak będzie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium brak też bliższego określenia parametrów obiektu, który został przyjęty do wyznaczenia parametrów dla zabudowy nowej, co powoduje, że niezbędne jest wyjaśnienie dopuszczalności określenia parametru elewacji frontowej o szerokości do 14 m. Konieczne było zweryfikowanie przyczyn dopuszczenia innej szerokości elewacji, podobnie jak wyjaśnienie, czy wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 6% w odniesieniu do działki, która jest znacznie większa niż działka nr [...] spowoduje, że w istocie powstanie obiekt powierzchniowo i kubaturowo zupełnie nieprzystający do parametrów zabudowy istniejącej. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje, że w zakresie ustalenia tego parametru zabudowy doszło do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. 3.7. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium odniesie się do tych kwestii i rozważy ewentualne uzupełnienie analizy urbanistycznej o wskazane wyżej kwestie (w trybie art. 136 Kpa). Kolegium nie będzie jednak związane wskazaniami Sądu I instancji co do konieczności weryfikacji statusu drogi na działce nr [...]. 3.8. Z podanych powyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.