II SAB/Po 185/17

Dnia 30 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 roku sprawy ze skargi M. B. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. B. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 9 października 2017 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: Dyrektor IAS) polegającą na braku złożenia propozycji służby/pracy w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej: pwKAS). Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia mu propozycji służby/pracy oraz o zobowiązanie organu do złożenia skarżącemu propozycji służby/pracy. Istotą skargi skarżący uczynił twierdzenie, iż Dyrektor IAS miał obowiązek prawny wręczenia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/pracy na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżący podniósł, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić 15 marca 1995 r., zaś do lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w P. na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. W dniu 23 maja 2017 r. skarżący otrzymał tzw. "informację", że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w W. Urzędzie Celno-Skarbowym i staje się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W maju 2017 r. okazało się, że nie dostał propozycji służby/pracy w sytuacji, gdy koledzy i koleżanki z pracy takowe otrzymali. W związku z tym skarżący złożył w dniu 31 maja 2017 r. do Dyrektor IAS wezwanie do przedstawienia mu propozycji służby/pracy, które okazało się bezskuteczne (pismo odmowne z tej samej daty). W rezultacie skarżący 2 sierpnia 2017 r. złożył ponaglenie do Szefa KAS na bezczynność Dyrektora IAS w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Nadto jeszcze w czerwcu 2017 r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które również nie dało pozytywnego rezultatu. Zdaniem skarżącego, Dyrektor IAS miał ustawowy obowiązek wręczenia skarżącemu propozycji służby na podstawie przepisów wprowadzających KAS. Nieprzedstawienie propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora IAS było na gruncie przepisów wprowadzających KAS jedynym dopuszczalnym działaniem. Powyższe, w ocenie skarżącego, należy wywodzić z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 pwKAS, w świetle których użyte przez ustawodawcę zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzą o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Skarżący podniósł ponadto, iż ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek poza wyjątkiem z art. 144 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm. - dalej jako: "ustawa o KAS"), upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 pwKAS regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Odmienna interpretacja, zdaniem skarżącego, wprowadzałaby możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania" przez organy, komu wręczyć propozycję służby. Niezależnie od powyższego skarżący poruszył kwestię niekonstytucyjności powołanych przepisów pwKAS, wskazując na zachodzące w jego ocenie naruszenie zasady równego traktowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym że ustawa o KAS weszła w życie 1 marca 2017 r., a zgodnie z art. 159 pwKAS utraciły moc przepisy ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych, ustawy o Służbie Celnej oraz ustawy o administracji podatkowej, to ustawodawca zapewnił pracownikom oraz funkcjonariuszom na ten dzień przejście do świadczenia pracy i pełnienia służby u nowego pracodawcy tj. w izbie administracji skarbowej. Jednocześnie organ zastrzegł, że kwestia dalszego zatrudnienia bądź pełnienia służby jest uregulowana w art. 170 tej ustawy. Ponadto brzmienie art. 165 ust. 7 pwKAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Organ wyjaśnił, że brak jest regulacji prawnych obligujących organ do przedłożenia żądanej przez skarżącego propozycji pełnienia służby, co wyklucza tym samym podstawy żądania podjęcia przez Dyrektora IAS określonych działań w ramach stosunku administracyjnego. W ocenie organu, aby dany akt lub czynność zakwalifikować jako przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) powinien mieć charakter decyzji administracyjnej lub aktu o charakterze władczym. Tymczasem przedkładane funkcjonariuszom propozycje nie mają cech władczego (administracyjnego) uregulowania sytuacji prawnej adresata. Konstrukcja oparta o złożenie propozycji i jej przyjęcie przez pracownika, stanowi raczej rodzaj ukształtowania stosunku pracy za porozumieniem stron. Również art. 3 § 3 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do rozpoznania skargi przez Sąd. W stanie prawnym obowiązującym do końca lutego 2017 r. ustawa o Służbie Celnej przewidywała dla funkcjonariuszy drogę postępowania sądowoadministracyjnego, a i to tylko w ściśle wymienionych przypadkach. Aktualnie brak jest normy prawnej, które sprawy uregulowane w pwKAS w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. Podstawą taką nie może być też art. 276 ustawy o KAS, bowiem przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo przepisy pwKAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo też gdyby w stosunku do skarżącej miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera w sobie przypadku skarżącego. Stosownie do treści art. 165 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 37 ustawy o KAS, z dniem 1 marca 2017 r. Dyrektor IAS stał się pracodawcą funkcjonariuszy zatrudnionych dotychczas w Izbie Celnej w P.. Konsekwencją tego właśnie faktu jest treść art. 170 ust. 1 pwKAS, gdyż w okresie po 1 marca 2017 r. zarówno odnośnie funkcjonariuszy pełniących służbę w urzędzie celno-skarbowym (art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o KAS), jak i pracowników urzędów skarbowych (art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS) pracodawcami nie są odpowiednio naczelnicy urzędu celno-skarbowego, czy urzędu skarbowego, ale Dyrektor IAS. Tym samym w art. 170 ust. 1 pwKAS pominięto te jednostki organizacyjne KAS jako jednostki zatrudniające pracowników/funkcjonariuszy KAS. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2017 r. Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związek Zawodowy – Celnicy PL z siedzibą w O.. W dniu 20 lutego 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo RPO, którym organ ten zgłosił swój udział w postępowaniu. Rzecznik wniósł o zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pwKAS decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, zaś w razie dokonania tej czynności przed wydaniem wyroku – o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w wydaniu takiej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora IAS w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżący domagał się złożenia mu propozycji służby. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniesionej skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zważyć należy, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w pwKAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 pwKAS), - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS), - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącego wskazać należy, że na mocy art. 165 ust. 3 pwKAS skarżący, będący do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS, wobec braku przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącego wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służby na podstawie tego przepisu traktuje się zaś jak zwolnienie ze służby. Co istotne, przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżącemu nie przedstawiono tym samym motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić mu ani propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym); 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, publ. OTK-A 2008/4/63); 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii m.in.: wyroki TK: ww. wyrok sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52). Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. w tej materii: wyrok TK z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Zgodnie z art. 60 Konstytucji obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99; publ. OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 pwKAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazane we wcześniejszych rozważaniach przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi z kolei skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Rozważenia wymaga natomiast kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 170 ust. 3 pwKAS w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 pwKAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 pwKAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Reasumując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.). Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w pwKAS wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 pwKAS), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 pwKAS. Podkreślenia wymaga, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS. Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3 pwKAS, ani z art. 165 ust. 7 pwKAS. Istotną jest bowiem okoliczność, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżący - będąc do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej - stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachował ciągłość służby. Artykuł 165 ust. 3 pwKAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS (1 marca 2017r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 pwKAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie wskazanego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 pwKAS musi być w ocenie Sądu odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS. Oznacza to, że Dyrektor IAS dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 pwKAS determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej winna być złożona organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 pwKAS. Z drugiej strony, uznanie, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona, obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Co oczywiste, uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Uznawszy wszystkie wyżej wskazane regulacje normatywne za wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 pwKAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie I. wyroku zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor IAS zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor IAS ma w związku z tym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 pwKAS (31 maja 2017r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości, z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Uprawomocnienie się niniejszego wyroku (w którym to Sąd dokonał wyłącznie oceny zarzucanej organowi bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej) nie wyklucza możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS. Podkreślić należy też, że na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też Sąd nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, to w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby - propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Orzekając jak w punkcie II. wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w pwKAS, jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest - w ocenie Sądu - okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji.