I OSK 2463/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 233/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 233/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia 31 maja 2017 r. A.A. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z prośbą o wyjaśnienie powodów, dla których nie otrzymała propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Następnie pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. A.A. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. do usunięcia naruszenia prawa w sprawie przedstawienia jej propozycji służby. Organ odniósł się do twierdzeń strony w piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r. wyjaśniając, że brak przedstawienia propozycji był wynikiem zastosowania art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej p.w.u.k.a.s.). Pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. A. A. skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo, Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował, że zażalenie strony nie może być rozpatrzone, albowiem w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a. Pismem z dnia 12 marca 2018 r. A.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym terminie w propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka będzie to propozycja (zatrudnienia, czy służby). Organy KAS nie miały przy tym obowiązku złożenia każdemu funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub propozycji zatrudnienia w Służbie Celno – Skarbowej. Zdaniem Sądu, ocena charakteru prawnego propozycji wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. wykazała, że nie stanowią one, ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła A. A., zaskarżając je w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 pkt 1 oraz art. 58 §3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 i art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.k.a.s. przez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia przez Sąd, że sytuacja braku przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji służby skarżącej do dnia 31 maja 2017 r. nie ma charakteru bezczynności, o której mowa w art. 3 §2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji, w której ma ona taki charakter i istniał po stronie organu obowiązek prawny złożenia takiej propozycji (a zatem sposób jego realizacji, brak realizacji w ogóle lub przewlekła realizacja podlega kognicji sądu administracyjnego). II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 pkt 1 oraz art. 58 §3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 §2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 165 ust. 3 i 7 oraz 170 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.k.a.s. przez brak merytorycznego rozpoznania skargi i tym samym brak analizy, czy w sprawie skarżącej organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., chociaż stan faktyczny i prawny obligował do tego Sąd. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie postanowienia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyte w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s. W świetle powyższego, brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.k.a.s. "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek pracy lub stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.k.a.s.). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.k.a.s.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia". Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. nie przedstawił skarżącej ani propozycji pracy, ani propozycji służby, a więc zastosował wobec niej jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach wprowadzających w zakresie stosunku służby( brak złożenia propozycji). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedstawieniu skarżącej propozycji określającej warunki pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie przez Sąd I instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że p.w.u.k.a.s. przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, wśród których jedną z możliwych opcji jest brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub propozycji służby, co wiążę się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 p.w.u.k.a.s. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Co więcej, ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Jednocześnie, w świetle art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym w niniejszej sprawie – wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej – organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, albowiem nie miał on obowiązku przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.u.k.a.s., o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s. – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.