II OSK 3204/18

Dnia 16 listopada 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2273/17 w sprawie ze skargi J. A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2273/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku J.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyjęcia powiadomienia z [...] kwietnia 2017 r. Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej - Gminy W. (dalej: "Gmina W."), uzupełnionego pismami z [...] maja, [...] czerwca i [...] lipca 2017 r., dotyczącego zmiany osoby pełniącej funkcję Muftiego Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że do pisma Gminy W. z [...] marca 2017 r. dołączono akt notarialny z [...] października 2016 r. W ocenie Gminy W. wspomnianym aktem notarialnym, działając między innymi na podstawie ustawy z dnia 1 kwietnia 1936 r. o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 30 poz. 240 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 26 sierpnia 1936 r. o uznaniu statutu Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 72, poz. 517) – dalej: "statut Muzułmańskiego Związku Religijnego", Najwyższe Kolegium Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej wraz z delegatami muzułmańskich gmin wyznaniowych, dokonało unieważnienia wyboru z [...] marca 2004 r. dotychczasowego Muftiego T.M., z powodu prawnej i formalnej niezgodności wspomnianego wyboru z przepisami ustawy i statutu. W swoim piśmie Gmina W. podniosła także, iż unieważnienie wyboru T.M. na funkcję Muftiego nastąpiło, między innymi, na podstawie postanowienia Sądu Najwyższego z 12 maja 2016 r. (sygn. akt IV CSK 529/15, publ. OSNC 2017, nr 3, poz. 35), natomiast zgodnie z ustawą i statutem w formie wzmiankowanego aktu notarialnego dokonano wyboru nowego Muftiego RP J.A. Wnioskodawca w piśmie z [...] maja 2017 r. zauważył, iż ustawa o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego i statut Muzułmańskiego Związku Religijnego jednoznacznie określają zasady oraz tryb wyboru Muftiego. Zgodnie z § 4 statutu Mufti wybierany jest przez Wszechpolski Elekcyjny Kongres Muzułmański. Natomiast § 24 ust. 3 statutu stanowi, iż do kompetencji Wszechpolskiego Kongresu Muzułmańskiego należy jedynie wybór Muftiego, poza tym Kongres ten nie jest władny podejmować żadnych innych spraw. Natomiast z protokołu z XV Nadzwyczajnego Kongresu Związku odbytego [...] marca 2004 r. wynika, że wybór Muftiego był jednym z wielu innych zagadnień rozstrzyganych przez ostatnio wymieniony Kongres. Zdaniem Wnioskodawcy Kongres Elekcyjny, który miał miejsce w Kruszynianach [...] października 2016 r., nie dokonał skrócenia kadencji Muftiego, lecz unieważnił wybór na stanowisko Muftiego dokonany w 2004 r. W wyniku prowadzonej korespondencji z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji Gmina W. w piśmie z [...] lipca 2017 r. uzupełniła powiadomienie poprzez powołanie się na art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 2017 r. poz. 1153) – dalej: ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyjęcia powiadomienia z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że nazwa Kongresu obradującego [...] marca 2004 r. nie ma znaczenia prawnego. W takiej sytuacji nowe wybory na stanowisko Muftiego dokonane [...] października 2016 r. są sprzeczne z art. 4 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego. Istotnym zagadnieniem jest natomiast stabilizacja porządku prawnego, jako wartości większej, niż ewentualna weryfikacja wyboru Muftiego dokonanego przez Kongres obradujący [...] marca 2004 r. W ocenie organu, wbrew twierdzeniu Gminy W., wspomniany wyrok Sądu Najwyższego z 12 maja 2016 r. w żadnym przypadku nie uzasadnia unieważnienia wyboru Muftiego mającego miejsce [...] marca 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu ostatnio przywołanego wyroku Sądu Najwyższego, zgodnie z którym wymieniona w art. 25 ust. 3 Konstytucji zasada autonomii odnosi się do sfery wewnętrznej i oznacza prawo do samodzielnego rozstrzygania o sprawach kościoła lub związku wyznaniowego, zaś zasada niezależności dotyczy relacji zewnętrznych i oznacza brak podporządkowania państwa. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego, której niektóre przepisy, jak już wyżej wskazano, zachowały moc obowiązującą, stanowisko Muftiego jest dożywotnie. Powyższe potwierdza § 4 zd. pierwsze statutu Muzułmańskiego Związku Religijnego. Natomiast ustawa oraz statut nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności wyboru na stanowisko Muftiego, w szczególności, w przypadku ewentualnych błędów proceduralnych poczynionych w trakcie omawianego wyboru. Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że powiadomienie wnioskodawcy nie mogło być uznane za skuteczne w świetle art. 14 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r., bowiem dotyczy wyboru na stanowisko, które jest już obsadzone. Dalej Minister wskazał, że prowadzone przez organ postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie w trybie art. 14 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. jest do niego uprawniony. Jednakże, zdaniem Ministra, wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z art. 36 ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego do działań prawnych w imieniu Związku powołany jest Mufti, którą to funkcję piastuje obecnie T.M. Mufti, między innymi, w pismach z [...] marca i [...] lipca 2017 r. oświadczył, że: "nie nastąpiła zmiana na stanowisku Muftiego, które to stanowisko jest w dalszym ciągu piastowane przeze mnie w wyniku wyboru dokonanego [...] marca 2004 r.". W trakcie prowadzonego przez Ministra postępowania wstępnego ustalono ponadto, że nie zaszły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego. Zatem, jedynie Mufti jest legitymowany do powiadomienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz wojewody właściwego ze względu na siedzibę Związku o zmianie osób wchodzących do kierowniczych organów wykonawczych Związku, którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postanowieniu z [...] października 2017 r. wyjaśnił, że większość przepisów ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego nie ma obecnie zastosowania w związku z zasadniczą zmianą realiów społeczno-politycznych i prawnych, a także ze względu na zmianę granic Państwa Polskiego. Niewątpliwie w obecnym systemie prawnym nie można uznać za obowiązujący art. 9 tej ustawy, zgodnie z którym wybór Muftiego podlega zatwierdzeniu przez Prezydenta Rzeczypospolitej "na przedstawienie Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego". Wychodząc z powyższego założenia oraz mając na względzie aktualne orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym treść przepisów ustawy należy aktualizować w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (tzn. art. 14 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - vide postanowienie Sądu Najwyższego z 12 maja 2016 r. ( sygn. akt IV CSK 529/15) w ocenie Ministra oczywistym jest, że w sprawie powołania na funkcję Muftiego ma zastosowanie art. 14 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r., zgodnie z którym o zmianie osób wchodzących do kierowniczych organów wykonawczych "kościół lub inny związek wyznaniowy powiadamia, między innymi ministra właściwego do spraw wyznań". Oceniając powiadomienie konieczne jest odniesienie się również do aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Postanowienie nie stanowi więc ingerencji w sprawy wewnętrzne Związku. Zgodnie z obowiązującym art. 4 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego, stanowisko Muftiego jest dożywotnie z tego powodu analizując powiadomienie, koniecznym było odniesienie się do wyboru Mufttiego, który miał miejsce [...] marca 2004 r. W ocenie ministra właściwego do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych nazwa Kongresu obradującego 20 marca 2004 r., który dokonał wyboru Muftiego, w kontekście stabilizacji porządku publicznego, nie ma znaczenia formalnego. Mając na uwadze powyższe, w szczególności uwzględniając cytowane wyżej zdanie pierwsze art. 4 ust. 2 ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2273/17 oddalając skargę na powyższe postanowienie uznał, że pismem z [...] kwietnia 2004 r. Minister został zawiadomiony przez Najwyższe Kolegium Muzułmańskiego Związku Religijnego w RP o wyborze na Muftiego T.M. Przez prawie 15 lat wybór ten nie był przez nikogo kwestionowany. Minister potwierdzał fakt powzięcia informacji o wyborze T.M. na Muftiego zaświadczeniami wydawanymi na podstawie art. 217 k.p.a. Zdaniem Sądu, skoro w 2004 r. został dokonany wybór Muftiego, to organ nie był umocowany do przyjęcia powiadomienia odnośnie wyboru innej osoby na to stanowisko. Stanowisko było już bowiem obsadzone. Minister nie może być ani arbitrem, ani stroną sporu dotyczącego wyboru Muftiego. Jak wyżej wskazano, organ w 2004 r. przyjął powiadomienie o wyborze Muftiego, a stanowisko to jest dożywotnie, to nowe zgłoszenie nie mogło być przez organ przyjęte. Wobec tego prawidłowo organ zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. Przepisy ustawy jak i statutu nie przewidują możliwości odwołania Muftiego, unieważnienia jego wyboru, jak również kadencyjności piastowania jego stanowiska. Organ administracji z kolei nie jest uprawniony do oceny legalności wyboru osób na stanowiska, czy też w skład organów związków wyznaniowych, co wynika z art. 25 ust. 3 Konstytucji. Mając wiedzę o wcześniej obsadzonym stanowisku Muftiego i wobec zgłoszenia o wyborze na to stanowisko J.A. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był władny, wbrew stanowisku skargi, z przyczyn wyżej omówionych do badania legalności wyboru zarówno poprzedniego Muftiego, jak i wskazanego w powiadomieniu z [...] kwietnia 2017 r. Organ nie naruszył przepisu art. 14 ust 2 ustawy z 17 maja 1989 r., jak również art. 25 ust. 3 Konstytucji. Powołanie przepisów Konstytucji oraz przepisów prawa materialnego stanowiło uzasadnienie argumentacji o odmowie wszczęcia postępowania. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 k.p.a., bowiem organ nie wszczął postępowania i go nie prowadził. Również niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6 i 107 § 3 k.p.a. Organ wyczerpująco wyjaśnił z jakich przyczyn odmówił wszczęcia postępowania i podał prawidłową podstawę prawną. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.A. zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. w zw. z art. 25 ust. 3 Konstytucji - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji jest uprawniony do oceny prawnej wyboru nowego Muftiego, podczas gdy do kompetencji organu należy wyłącznie przyjęcie informacji o zmianie na stanowisku osób wchodzących w skład władz związku wyznaniowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 25 ust. 3 Konstytucji - poprzez ich błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że Muzułmański Związek Religijny nie ma prawa odwołania muftiego jak również stwierdzenia nieważności jego wyboru, podczas gdy taka interpretacja godzi w zagwarantowaną Konstytucją i ustawą autonomię Muzułmańskiego Związku Religijnego RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w procedurze powiadomienia, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. rola organu sprowadza się do notyfikacji zmian na określonym stanowisku dokonywanych przez uprawniony do tego organ Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Rację ma organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, że organ administracji nie jest uprawniony do oceny legalności wyboru osób na stanowiska wchodzące w skład organów związków wyznaniowych. Sąd pierwszej instancji właściwie interpretując przepisy prawa, wadliwie dokonuje ich subsumpcji. Zaniechał dokonania oceny legalności wyboru T.M., mimo że został on wybrany wbrew przepisom ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego, tj. nie osiągnął wymaganego wieku, a kongres, który wybrał go na stanowisko Muftiego, nie był Kongresem Elekcyjnym. Z drugiej strony, akcentowana autonomia Muzułmańskiego Związku Religijnego stanowiła dla Sądu pierwszej instancji przeszkodę w ocenie legalności wyboru J.A. Błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Muzułmański Związek Religijny nie ma prawa odwołania Muftiego, jak również stwierdzenia nieważności jego wyboru. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, zdaniem Muzułmańskiego Związku Religijnego skarżący dokonał oznaczenia siebie jako osoba fizyczna J.A., natomiast pełnomocnictwo do reprezentowania udzielił jako Mufti Muzułmańskiego Związku Religijnego, którym nie jest. Umocowanie zatem jest nieskuteczne i fakt ten stanowi podstawę do odrzucenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, ustawa o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego nie przewiduje możliwości unieważnienia wyboru, ani odwołania Muftiego przez Najwyższe Kolegium Muzułmańskie, które działa jako organ pomocniczy Muftiego, będącego jego przewodniczącym. Nie sposób podzielić argumentacji skarżącego, że prawidłowa ocena zasady autonomii związków wyznaniowych miałaby polegać na możliwości wpisania w tym przypadku J.A. jako muftiego Muzułmańskiego Związku Religijnego. Stanowisko skarżącego nie jest w tym miejscu jednolite, bo skoro podziela rację, iż organu państwowe nie są uprawnione do ingerencji w postaci oceny legalności wyboru, to na jakiej podstawie, a przede wszystkim przy zastosowaniu jakich przepisów miałaby się odbyć procedura uznania J.A. na stanowisku Muftiego. W odpowiedzi na powiadomienie z 14 września 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) – dalej: ustawa covidowa, Muzułmański Związek Religijny reprezentowany przez T.M. zajął stanowisko w sprawie powtarzając wnioski i argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione było zatem wydanie zarządzenia w dniu 14 września 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. 3. Na wstępie należy wskazać, że wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na nieprawidłowo udzielone przez J.A. umocowanie do jego reprezentowania, zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez uczestnika postępowania T.M., nie może zostać uwzględniony. Z treści pełnomocnictwa wynika bowiem, że zostało ono udzielone w sprawie dotyczącej wyboru mocodawcy na stanowisko Muftiego, w której dotychczas, pomimo tytułowania się Muftim w pismach procesowych, występował jako osoba fizyczna i tak był traktowany przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Ponadto, składając podpis pod pełnomocnictwem skarżący podał swój numer PESEL, który zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b wymagany jest przy pierwszym piśmie procesowym strony będącej osobą fizyczną. Powyższe, świadczy o tym, że pełnomocnictwo zostało udzielone przez osobę fizyczną J.A. Skarga kasacyjna podlega zatem merytorycznej ocenie. 4. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 36 ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Z pisma z 7 marca 2017 r. inicjującego postępowanie i załączonego do niego aktu notarialnego, a także późniejszej korespondencji z organem (pisma z 11 maja, 11 czerwca i 3 lipca 2017 r.) wynika, że strona żąda uznania przez organ administracji dokonanego w dniu 15 października 2016 r. stwierdzenia nieważności wyboru w dniu 20 marca 2004 r. Muftiego T.M. i uznania wyboru nowego Muftiego J.A. w trybie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Powyższe prowadzi do uznania, że zawiadomienie inicjujące postępowanie w rozpoznawanej sprawie, zawiera de facto żądanie stwierdzenia przez organ administracji, że wybór Muftiego T.M. w 2004 r. był nieważny. 5. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (art. 61a § 1 k.p.a.). Wydanie takiego postanowienia możliwe jest w razie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a zatem sprawy indywidualnej należącej do właściwości organu administracji publicznej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianej milcząco. W przypadku natomiast żądania wydania zaświadczenia, podstawę prawną do odmowy jego wydania stanowi art. 219 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny", określone w art. 61a § 1 k.p.a., to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej. Chodzi zatem o przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, wśród których wymienia się m.in. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, a także wniesienie żądania w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 61(a); B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2019, s. 421). Odmowa wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie uzasadniona została zarówno przeszkodą podmiotową, jak i przedmiotową. W podstawie prawnej i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził brak przymiotu strony Gminy W. Muzułmańskiego Związku Religijnego do wniesienia stosownego zawiadomienia na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Równocześnie organ, a następnie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, dokonał szerokiej oceny przedmiotu żądania strony, stwierdzając, że stanowi on dodatkową przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. 6. Odnosząc się do pierwszej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że zawiadomienie o stwierdzeniu nieważności wyboru poprzedniego Muftiego oraz wyborze na to stanowisko skarżącego J.A. zostało wniesione przez Gminę W. Muzułmańskiego Związku Religijnego, która nie posiada zdolności do reprezentowania Związku przed organami państwowymi i działania w jego imieniu. Zgodnie bowiem z art. 36 ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego, o działań prawnych imieniem Muzułmańskiego Związku Religijnego i jego poszczególnych gmin wyznaniowych powołany jest Mufti, który w sprawach, wymagających uchwały Najwyższego Kolegium Muzułmańskiego, występuje na podstawie tej uchwały. Jak stanowi art. 8 ust. 3 omawianej ustawy, protokół z wyborów na stanowisko Muftiego właściwym organom państwowym przedstawia zastępca Muftiego, który jest przewodniczącym Kongresu Elekcyjnego (§ 27 statutu Muzułmańskiego Związku Religijnego). Nie można zatem uznać, że Gmina W. była uprawniona do zawiadomienia organu o zmianie osób wchodzących do kierowniczych organów wykonawczych w Muzułmańskim Związku Wyznaniowym, bowiem nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. 7. Wynikające z zawiadomienia żądanie stwierdzenia przez organ administracji nieważności wyboru T.M. na stanowisko Muftiego i uznanie wyboru na powyższe stanowisko skarżącego należy uznać za żądanie wniesione w sprawie, która nie może być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, ani załatwiona milcząco, co stanowi inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., jeżeli odrębna ustawa lub ratyfikowana umowa międzynarodowa nie stanowią inaczej, kościół lub inny związek wyznaniowy powiadamia w terminie 30 dni ministra właściwego do spraw wyznań religijnych i wojewodę właściwego ze względu na siedzibę kościoła lub innego związku wyznaniowego o zmianie siedziby oraz o zmianie osób wchodzących do kierowniczych organów wykonawczych, podając ich imiona i nazwiska, obywatelstwo i miejsce zamieszkania. Organ w postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższego przepisu nie wydaje z urzędu żadnego aktu potwierdzającego wybór na dane stanowisko. Strona może wnioskiem o wydanie zaświadczenia wszcząć odrębne postępowanie na podstawie art. 217 k.p.a., którego rezultatem może być wydanie zaświadczenia o wyborze na dane stanowisko, albo wydanie przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie strona wniosła zawiadomienie o zmianie na stanowisku Muftiego na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r., pośrednio wnosząc o uznanie stwierdzenia nieważności wyboru na Muftiego T.M. i o legitymizację wyboru skarżącego na to stanowisko. W tym stanie faktycznym, omawiany przepis należy w rozpoznawanej sprawie rozpatrywać na tle przepisów ustawy z dnia 1 kwietnia 1936 r. o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów wykonawczych (statutu) do tej ustawy, a przede wszystkim w zgodzie z art. 25 Konstytucji. Jak stanowi art. 4 ust. 2 in principio ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego, stanowisko Muftiego jest dożywotnie. Ustawa nie zawiera przesłanek nieważności wyboru na Muftiego, ani procedury jego odwołania. W świetle powyższego, organ administracji publicznej będący adresatem zawiadomienia w trybie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., w sytuacji gdy jedyna ustawowa przesłanka do zwołania Kongresu Elekcyjnego (śmierć Muftiego) nie zaszła i dotychczasowy Mufti pozostaje na stanowisku, a jednocześnie w zawiadomieniu zawarto żądanie, którego uwzględnienie nie znajduje podstawy prawnej w przepisach powszechnie obowiązujących, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Mufti T.M. został wybrany na to stanowisko [...] kwietnia 2004 r. i w tym dniu zawiadomiono właściwego ministra. W wyniku późniejszego wniosku T.M. o wydanie zaświadczenia o jego wyborze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał żądane zaświadczenie [...] lipca 2004 r. Nastąpiło to na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu o wyborze, organ zgodnie z zasadą autonomii kościołów i związków wyznaniowych określoną w art. 25 Konstytucji nie weryfikował prawidłowości procedury wyłonienia Muftiego. W sytuacji złożenia nowego zawiadomienia o wyborze na stanowisko Muftiego w dniu 7 marca 2017 r. organ, co nie stanowi przedmiotu sporu w sprawie, nie jest uprawniony do badania ważności wyboru nowego Muftiego. Wbrew natomiast stanowisku skarżącego, ma kompetencję do oceny czy nie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, gdy zawiadomienie złożone na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. zawiera żądanie wychodzące poza zakres zastosowania tego przepisu – stwierdzenia nieważności wyboru dotychczas urzędującego Muftiego i legitymizację wyboru nowego Muftiego, które to działania nie znajdują podstawy prawnej w przepisach prawa. Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. okazał się niezasadny. 8. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przepisów ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego polegające na uznaniu, że Muzułmański Związek Religijny nie ma prawa odwołania Muftiego, jak również stwierdzenia nieważności jego wyboru, należy wskazać, że dla oceny podniesionego zarzutu kluczową kwestię stanowi z jednej strony dopuszczalny zakres ingerencji państwa w sprawy wewnętrzne kościoła lub związku wyznaniowego, a z drugiej ich autonomię i niezależność określoną w art. 25 ust. 3 Konstytucji. W wyroku Sądu Najwyższego z 12 maja 2016 r., sygn. akt IV CSK 529/15, powoływanym na każdym etapie postępowania, stwierdzono, że w sprawie o stwierdzenie uchwały kościoła lub związku wyznaniowego dotyczącej obsady funkcji w tym kościele lub związku droga sądowa jest niedopuszczalna. Sąd Najwyższy w wyroku tym stwierdził, że gwarancja autonomii i niezależności Muzułmańskiego Związku Religijnego w ramach "swojego zakresu", statuowana w art. 25 ust. 3 Konstytucji implikuje niedopuszczalność ingerencji sądu jako organu władzy państwowej w "swój zakres" Związku, a więc także niedopuszczalność sądowej oceny prawidłowości stosowania własnego prawa przez Związek, w tym co do wyboru Muftiego Związku. Przychylając się do stanowiska Sądu Najwyższego i odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania organ administracji nie dokonuje merytorycznej oceny wniosku, a jedynie bada, czy zaszły warunki formalne do jego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył, że przepisy ustawy, jak i statutu nie przewidują kadencyjności piastowania stanowiska Muftiego, możliwości jego odwołania lub stwierdzenia nieważności wyboru. Organ nie ma kompetencji do dokonywania oceny zgodności z prawem podjętych przez dany związek czynności, gdyż stoi temu na przeszkodzie art. 25 ust. 3 Konstytucji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że Muzułmański Związek Religijny nie ma uprawnień do odwołania lub stwierdzenia nieważności wyboru, a jedynie wskazał na brak takiej kompetencji po stronie organu. Zasada legalizmu działania organów publicznych (art. 7 Konstytucji) zakłada ich aktywność na podstawie na podstawie i w granicach prawa. Zadania i kompetencje oraz tryb postępowania organów określają przepisy prawa. Z tych przyczyn, zarzut naruszenia art. 2, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 25 ust. 3 Konstytucji nie mógł odnieść pożądanego skutku. 9. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej o zwrot kosztów zastępstwa procesowego należy wskazać, że stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.