II OSK 3313/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 524/18 w sprawie ze skargi T. Ż. i W. Ż. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu oraz odmowie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie ze skargi T. Z. i W. Z. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu oraz odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. Z. i W. Z. od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2018 r., podjętej w wyniku wznowienia postępowania na wniosek M. K., orzekającej o: 1. uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Z. i W. Z. pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy kancelarii prawnej wraz z wykonaniem schodów zewnętrznych do lokalu nr [...], położonego w budynku wielorodzinnym przy ul. L. w K.; 2. udzieleniu pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. L. w K. na lokal usługowy - kancelarię prawną; 3. odmowie udzielenia pozwolenia na wykonanie zewnętrznych schodów do lokalu określonego w pkt 2; - utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. T. Z. i W. Z. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzucili jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1357 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że zapadłe decyzje zostały wydane w wyniku wznowienia postępowania, a nadto, że w sprawie już orzekał sąd administracyjny i zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 170/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, m.in., że w przypadku kwestionowania przez innego współwłaściciela oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie takie musi być zweryfikowane przez organ. Sąd uznał także, że organ winien ustalić, czy lokal należący do M. K. stanowi jej odrębną własność, z czego wynika "prawo współdecydowania o tej nieruchomości w sprawach przekraczających zwykły zarząd, czyli m.in. w zakresie wykonania robót budowlanych powodujących zmiany elewacji budynku i sposobie jego funkcjonowania (tworzenie innych wejść, budowa nowych elementów), czy też jest to spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, w zakresie którego może wypowiadać się Zarząd Spółdzielni, jednakże z uwzględnieniem statutowych zasad reprezentacji, zapisanych w rejestrze KRS. W każdym z tych wypadków status skarżącej i jej prawo do współdecydowania o prawie innych osób do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane przez inne osoby będzie inny." Sąd stwierdził, że co do zasady organ wykonał zalecenia i zastosował się do oceny prawnej sądu zawartej w powyższym wyroku. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego odnośnie do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 845 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji. Równocześnie Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie zastosował przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania do punktu 2 decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2018 r. Ponadto organ odwoławczy cytując w uzasadnieniu decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r. stwierdził, że zmiana elewacji budynku poprzez wykonanie schodów oraz zastąpienie otworu okiennego otworem drzwiowym, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością. Z akt administracyjnych wynika, że wszystkie lokale w budynku stanowią odrębną własność ich właścicieli. Organ uznając więc prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w punkcie 2 decyzji pierwszoinstancyjnej pominął, w ocenie Sądu, kwestię sprawdzenia, czy w takim razie inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również na przebudowę lokalu. Ponadto ta przebudowa sprowadzała się, jak wynika z projektu, do "wymiany stolarki drzwiowej wewnętrznej i okiennej w ścianie przy loggii", co, w ocenie Sądu, oznacza zmianę stolarki okiennej na okienną z drzwiami, którymi można będzie wejść do lokalu ze schodów zewnętrznych. Skoro organ nie zezwolił na budowę schodów ww. przebudowa lokalu stała się zbędna. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja naruszyła art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 6 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji, podczas gdy z okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego wynika, że nie zachodzą podstawy do zastosowania w/w przepisu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także w zw. z art. 6 i art. 107 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone i przez brak wykazania, że rzekome naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a poprzestanie jedynie na lakonicznym oświadczeniu, że wpływ taki mógł mieć miejsce; 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku konkretyzacji zarzutu niezastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, a także poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania; 4. art. 7 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji uznania przez Sąd I instancji, iż wyjaśnienia wymaga kwestia prawa do dysponowania przez uczestników postępowania lokalem stanowiącym odrębną nieruchomość; 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy, której przedmiotem jest zaskarżenie decyzji uchylającej pozwolenie na budowę w zakresie budowy schodów zewnętrznych, nie zaś zmiana sposobu użytkowania odrębnej nieruchomości lokalowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć wypada, że skarżący w I instancji T. Z. i W. Z. w złożonej do Sądu I instancji skardze zarzucali, iż w zaskarżonej decyzji wadliwie przyjęto, że nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie schodów zewnętrznych oraz że spółdzielnia mieszkaniowa nie dysponowała samodzielnym prawem do zarządzania nieruchomością wspólną "w zakresie prawa do udzielania zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną dla celów budowlanych w zakresie schodów zewnętrznych". Zarzuty te dotyczyły więc w istocie jedynie punktów 1 i 3 decyzji organu I instancji, utrzymanej przez zaskarżoną decyzję w mocy. Punkt 2 decyzji organu I instancji dotyczył udzielenia T. i W. Z. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu. Tego punktu skarżący w I instancji nie kwestionowali, bo był dla nich korzystny – udzielał im pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Rozpatrując powyższą skargę Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ten podzielił jednak stanowisko Wojewody co do zastosowania przepisów znowelizowanej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a więc nie uznał za uzasadnione zarzutów podniesionych przez skarżących w I instancji. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było uznanie, że organ odwoławczy nie zastosował przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania do punktu 2 decyzji organu I instancji. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 2300/17 (LEX nr 2483029), jeżeli skarżący uczyni przedmiotem skargi określony akt tylko w części, to do tej części zawęża granice sprawy, uniemożliwiając sądowi ocenę zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. W wyroku tym podkreślono, że uchylenie decyzji w zakresie niezaskarżonym stanowi wykroczenie poza granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym ustanowiono zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice te są wyznaczane przez skargę, gdyż to ona konstytuuje sprawę administracyjną, określa przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, choć nie wpływa na jej przebieg i wynik, nie ograniczając sądu administracyjnego swoimi zarzutami czy wnioskami. Jeżeli zatem skarżący uczyni przedmiotem skargi określony akt tylko w części, to do tej części zawęża granice sprawy, uniemożliwiając sądowi ocenę zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwaga 1 do art. 134). Podzielając w pełni powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez wyjście poza granice sprawy, której przedmiotem jest zaskarżenie decyzji uchylającej pozwolenie na budowę w zakresie budowy schodów zewnętrznych, nie zaś zmiana sposobu użytkowania odrębnej nieruchomości lokalowej". Zasadne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 i art. 107 k.p.a. Sąd I instancji uznał bowiem, że do naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego doszło wskutek nienależytego rozpoznania sprawy przez organ administracyjny w odniesieniu do niezaskarżonej przez skarżących w I instancji części decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. W konsekwencji usprawiedliwione podstawy mają też zarzuty naruszenia – powiązanych ze wskazanymi wyżej przepisami postępowania – unormowań zawartych w art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji błędnie rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę. W odniesieniu do powiązanego z tymi przepisami zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć jedynie wypada, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania tego rozstrzygnięcia, jednak podane powody – jako związane z niezaskarżoną częścią decyzji – były błędne. Z uwagi na wadliwe rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. byłaby przedwczesna. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od skarżących w I instancji, gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było wadliwe rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżących w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.