I OSK 293/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 428/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Kolegium z [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], na mocy której przyznano P. K. (dalej jako "skarżący"), zasiłek celowy w kwocie 168 zł na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w miesiącu styczniu 2018 r. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r. skarżący zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego m.in. na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Organ I instancji ustalił, że dochód skarżącego nie przekracza kwoty 150% kryterium dochodowego i pomimo racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami finansowymi nie jest w stanie samodzielnie zapewnić żywności na sporządzenie jednego posiłku dziennie. W związku z powyższym zdaniem organu, zasadnym było przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na wyjątkowo ważny interes strony spowodowany jej trudną sytuacją. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował wysokość przyznanych środków finansowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu tej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje w sprawie zasiłku celowego zapadają w ramach tzw. uznania administracyjnego co oznacza, że załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Organ I instancji uznał, że wnioskowana pomoc skarżącemu przysługuje, jednak z uwagi na ograniczone środki finansowe, pomoc ta nie mogła być wyższa od przyznanej kwoty świadczenia, tym bardziej, że skarżący jest objęty innymi formami pomocy społecznej (zasiłki celowe na zakup leków, obuwia, na rachunki za wodę, energię elektryczną, gaz, żywność). Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący wskazując na swoją trudną sytuację życiową zakwestionował wysokość przyznanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wskazał, że kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie art. 8 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2017 r., 1769 - dalej jako "ustawa o pomocy społecznej"). Decyzje te rozstrzygały wniosek skarżącego o przyznanie mu pomocy finansowej poprzez przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 168.00 zł za miesiąc styczeń 2018 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący objęty jest stałą pomocą ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i nie pozostaje bez wsparcia ze strony organów. Rozpoznając wnioski skarżącego organ I instancji, w miarę swoich możliwości oraz po dokonaniu gradacji potrzeb, przyznaje skarżącemu świadczenia, nie pozostawiając go bez pomocy w trudnej sytuacji życiowej. Jak wynika z akt sprawy w dniu 18 stycznia 2018 r. skarżącemu zostały przyznane zasiłki celowe na: leki (190,00 zł), uregulowanie opłat za wodę (96.44 zł), uregulowanie opłat za energię elektryczną (599.03 zł), na zakup obuwia (50.00 zł), na gaz (143.12 zł) oraz zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 180,00 zł od miesiąca lutego 2018 r. do kwietnia 2018 r. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, podejmując rozstrzygnięcia w tej sprawie, nie naruszając postanowień artykułów: 7, 77 § 1, 80 K.p.a. Organy działały w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnił kryteria, od których uzależniona jest pomoc społeczna i mając na względzie możliwości finansowe organu pomoc tę otrzymał. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie, zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, jako że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że decyzja o zasadności przyznania zasiłku celowego podejmowana jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że fakt spełnienia wskazanych w ustawie kryteriów nie powoduje nałożenia na organy obowiązku przyznania osobie składającej wniosek w wysokości spełniającej jej oczekiwania. Należy zatem stwierdzić, że zgodnie z powyższym zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 ustawy lub innych uzasadniających udzielenie pomocy, przy jednoczesnym spełnieniu przez ubiegającego się o pomoc kryterium dochodowego, przewidzianego w art. 8 ustawy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, o czym stanowi art. 3 ustawy. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy został oparty o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności na przeprowadzonym ze skarżącym wywiadzie środowiskowym. Wskazać należy, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Kontrolą objęta jest dopuszczalność uznania, oraz czy granice tego uznania nie zostały przekroczone, a także czy sposób rozstrzygnięcia sprawy został właściwie uzasadniony. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy. Takie kryterium znalazło również zastosowanie w ocenie legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, którą to kontrolę przeprowadził Sąd I instancji. Skarżący podnosi i to jest głównym zarzutem skargi kasacyjnej, że w odróżnieniu od miesiąca stycznia, w którym kwota przyznanego mu zasiłku wynosiła 168 zł, w pozostałych miesiącach otrzymywał zasiłek w wysokości 180 zł, jego zdaniem w styczniu powinien otrzymywać zasiłek w tej samej kwocie co w pozostałych miesiącach. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że uwadze skarżącego umknęło, a wskazywały na to organy obu instancji, jak również Sąd pierwszej instancji, że wysokość przyznawanych świadczeń uzależniona jest od możliwości finansowych danego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej ograniczone są limitowaną liczbą środków, którymi dysponować muszą w sposób pozwalający na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej mają zatem prawo ograniczać wysokość przyznawanych świadczeń z powodu ograniczonych środków finansowych, mając jednocześnie na uwadze konieczność zapewnienia pomocy szerokiej grupie potrzebujących. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednocześnie, że w niniejszej sprawie skarżącemu została przyznana pomoc w postaci zasiłku z przeznaczeniem na zakup żywności w celu przygotowania jednego posiłku dziennie w kwocie 168,00 zł w okresie 28 dni w styczniu 2018 r., a mając na uwadze jego sytuację życiową organ przyznał mu świadczenie w trybie natychmiastowym. Ponadto decyzją z tego samego dnia tj.18 stycznia 2018 r. skarżącemu przyznano szereg innych świadczeń: zasiłki celowe na: leki (190,00 zł), uregulowanie opłat za wodę (96.44 zł), uregulowanie opłat za energię elektryczną (599.03 zł), na zakup obuwia (50.00 zł), na gaz (143.12 zł) oraz zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności w celu przygotowania jednego posiłku dziennie w kwocie 180,00 zł w terminie od lutego 2018 r. do kwietnia 2018 r. Należy podkreślić, że skarżący znajduje się pod stałą opieką organu pomocowego od wielu lat dlatego nie można stwierdzić, że udzielane mu wsparcie jest niewystarczające. W takiej sytuacji przyznanie skarżącemu ubiegającemu się o tego rodzaju świadczenia w niższej niż oczekiwanej przez niego kwocie może być podyktowane wyłącznie brakiem dostatecznych środków na jej pokrycie. Zatem trudna sytuacja skarżącego, która nie jest kwestionowana zarówno przez organy obu instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy na zakup koniecznych artykułów spożywczych w celu przygotowania jednego posiłku dziennie w wysokości wskazanej przez skarżącego. Choć skarżący spełniał kryteria, uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego zasiłek ten otrzymał w niższej kwocie z powodu ograniczonych możliwości finansowych organu, a które to powody organ przedstawił, oraz z uwagi na wysokość dotychczas przyznanej stronie pomocy, skarżący nie musiał jej otrzymać w żądanej wysokości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.