II SAB/Wa 241/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Stypendialną Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w przedmiocie przyznania stypendium socjalnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. A.P. zwróciła się do Komisji Stypendialnej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]; zwanej dalej Komisją Stypendialną o przyznanie stypendium socjalnego na rok akademicki 2016/2017. W związku z powyższym organ kolejno pismami z dnia [...] października 2016 r., [...] grudnia 2016 r. i [...] lutego 2017 r. wzywał wnioskodawczynię do uzupełniania braków formalnych, poprzez nadesłanie wniosku o przyznanie stypendium socjalnego w systemie USOS-web, jak również dokumentów wskazujących na jej sytuację rodzinną (wyjaśnienie stanu cywilnego) i materialną. Ponadto postanowieniami z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] lutego 2017 r. i [...] marca 2017 r. Komisja Stypendialna, na podstawie art. 36 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.); zwanej dalej K.p.a., zawiadamiała A.P. o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. wyznaczając nowe terminy jej rozpoznania. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. A.P. wniosła do Komisji Stypendialnej zapytanie o wskazanie podstawy prawnej żądanych dokumentów, a następnie w dniu [...] kwietnia 2017 r. (data stempla pocztowego) złożyła do Komisji zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając, że w dniu [...] marca 2017 r. przesłała wniosek o przyznanie stypendium socjalnego wygenerowany w USOS-web oraz dokumenty dotyczące jej sytuacji materialnej, dołączając ponadto skierowanie do szpitala. Organ pismem z dnia [...] marca 2017 r. przesłał A.P. odpowiedź na pismo z dnia [...] marca 2017 r., a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i jednocześnie powiadomił o nowym terminie jej rozpoznania do dnia [...] kwietnia 2017 r. Komisja Stypendialna decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2016 r., odmówiła A.P. przyznania stypendium socjalnego na rok akademicki 2016/2017, z uwagi, iż nie jest możliwe ustalenie, czy znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. A.P. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Stypendialną polegającego na nierozpatrzeniu wniosku o przyznanie stypendium socjalnego na rok akademicki 2016/2017. Skarżąca wskazała, że od dnia złożenia powyższego wniosku, tj. [...] października 2016 r. do dnia wniesienia skargi postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone. W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie do rozpoznania sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wskazując na brak upływu ustawowego terminu do rozpoznania zażalenia, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., przez organ wyższego stopnia. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi. Przyznał, że postępowanie trwało długo, jednak w zdecydowanej części było ono spowodowane winą skarżącej, która nie zarejestrowała wniosku o przyznanie stypendium socjalnego w systemie USOS-web. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest przewlekłe prowadzenia postępowania przez Komisję Stypendialną – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wbrew twierdzeniu organu dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia ani sposób ani upływ ustawowego terminu do jego rozpoznania przez właściwy organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie w dniu [...] kwietnia 2017 r. A.P. złożyła, w trybie art. 37 § 1 K.p.a., zażalenie na postanowienie Komisji Stypendialnej z dnia [...] marca 2017 r., które Sąd uznał za zażalenie wniesione na niezałatwienie sprawy dotyczącej wniosku o przyznanie stypendium socjalnego na rok akademicki 2016/2017 w terminie. Oznacza to, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, bowiem skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził jednocześnie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi, na podstawie art. 149 P.p.s.a., nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne w sprawie jest, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011 r. str. 69-70). W konsekwencji przyjęto w doktrynie, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, że postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide:J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając niniejszą skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że sytuacja przewlekłości w prowadzeniu postępowania nie wystąpiła. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma przepis art. 35 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. umożliwia przy tym organowi przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Bezsporna w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, że A.P. składając do Komisji Stypendialnej wniosek o przyznanie stypendium socjalnego na rok akademicki 2016/2017 nie zarejestrowała go za pomocą systemu USOS-web, a zatem uczyniła to niezgodnie z § 37 ust. 3 i ust. 4 Obwieszczenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] (M. 2013.178.Obw.6). Nie ulega także wątpliwości, że Komisja Stypendialna przesyłając skarżącej wezwanie z dnia [...] października 2016 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie zauważyła tego faktu i dopiero pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wezwała ją do nadesłania przedmiotowego wniosku za pomocą systemu USOS-web. W ocenie Sądu powyższe uchybienie organu nie miało wpływu na prowadzone postępowanie. Podkreślić należy, że Komisja Stypendialna wobec nieusunięcia powyższych braków, ponownie wzywała A.P. pismami z dnia: [...] lutego 2017 r., [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. do nadesłania wniosku za pomocą systemu USOS-web oraz innych dokumentów, a ponadto postanowieniami z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] lutego 2017 r., [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. zawiadamiała A.P. o niezałatwieniu sprawy w terminie, jednocześnie informując o przyczynach i nowym terminie jej rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy, A.P. wniosek o przyznanie stypendium socjalnego zarejestrowała w systemie USOS-web w dniu [...] marca 2017 r. Zatem od dnia [...] października 2016 r. do [...] marca 2017 r. Komisja Stypendialna nie miała faktycznej możliwości załatwienia sprawy, pojawiła się ona dopiero od dnia [...] marca 2017 r. Jednocześnie należy zauważyć, że pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ ustosunkował się do pisma skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. o wskazanie podstaw prawnych żądanych dokumentów zawarte w wezwaniu z dnia [...] lutego 2017 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Za prawidłowe należy uznać stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie, doręczone skarżącej w dniu [...] kwietnia 2017 r., zostało wydane, aby dać jej czas na zapoznanie się z treścią odpowiedzi Komisji Stypendialnej z dnia [...] marca 2017 r. i na uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie stypendium socjalnego. Tymczasem A.P. w kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazała, że żądanie dokumentów dotyczących dochodów jej małżonka jest bezzasadne i ponadto zażądała wydania rozstrzygnięcia w terminie 3 dni od daty otrzymania pisma. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Komisja Stypendialna odmówiła A.P. przyznania stypendium socjalnego na rok akademicki 2016/2017 z uwagi na nienadesłanie dokumentów poświadczających wysokość dochodów jej męża, a tym samym brak możliwości określenia stwierdzenia jej trudnej sytuacji materialnej. W świetle regulacji zawartej w przepisie art. 35 § 3 K.p.a. oraz dokonanych ustaleń, zarzut skarżącej dotyczący przewlekłości postępowania w kontrolowanej sprawie jest niezasadny. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że w przedmiotowej sprawie postępowanie trwające od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. było długotrwałe. Nastąpiło to jednak z przyczyn niezależnych od organu, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania stypendium socjalnego nie mogło zostać wydane z uwagi na niezarejestrowanie wniosku w systemie USOS-web. Przyjąć zatem należy, że Komisji Stypendialnej nie można czynić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż podejmowała ona niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w konsekwencji wydania w dniu [...] kwietnia 2017 r. rozstrzygnięcia, co stało się możliwe dopiero po [...] marca 2017 r. Podkreślić przy tym należy, że w niniejszym postępowaniu tj. skargi na przewlekłość postępowania, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że poza kontrolą Sądu pozostaje ocena decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.