I OW 9/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Wrocławia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Wrocławia a Burmistrzem Tucholi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku D. K. z dnia 9 października 2017 r. o przyznanie zasiłku stałego oraz opłacenia składki zdrowotnej postanowienia wskazać Prezydenta Wrocławia jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2018 r. Prezydent [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem T. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku D. K. z dnia 9 października 2017 r. o przyznanie zasiłku stałego oraz opłacenia składki zdrowotnej i wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego w sprawie. Wnioskodawca wskazał, że w dniu 9 października 2017 r. D. K. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. wniosek adresowany do Ośrodka Pomocy Społecznej w T. o udzielenie pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zawiadomieniem z dnia 9 października 2017 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. przekazał wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w T. jako organu właściwego, powołując się na fakt pobytu D. K. w noclegowni dla mężczyzn oraz posiadanie ostatniego zameldowania na pobyt stały w T. W zawiadomieniu z dnia 5 grudnia 2017 r. (uzupełnionym pismem z dnia 19 grudnia 2017 r.) Burmistrz T. stanął na stanowisku, że nie jest właściwy w sprawie, gdyż wnioskodawca nie jest osobą bezdomną, o czym świadczy niejednokrotna wizyta w noclegowni w W. oraz zamieszkanie w hostelu. Zdaniem jednak wnioskodawcy z wywiadu środowiskowego wynika, że D. K. od sierpnia 2017 r. przebywa wprawdzie na terenie W., ale nie mieszka w lokalu mieszkalnym, lecz w różnych miejscach np. w noclegowni, w samochodzie, w hostelu. Nie posiada też zameldowania na pobyt stały, a jego ostatnim miejscem zameldowania jest T. Do wywiadu dołączono m. in. zaświadczenia i umowę, w których wskazano adres w T. lub określenie "bezdomny". Tym samym spełnia on warunki do uznania go za osobę bezdomną. Noclegownie i hostele nie są natomiast "lokalami mieszkalnymi" w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, tak więc fakt w nich przebywania nie wyklucza bezdomności. Zastosowanie w sprawie znajdzie zatem art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz T. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy ww. organami i wskazanie Prezydenta W. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że z uwagi na nieprzeprowadzenie w sposób pogłębiony postępowania wyjaśniającego nie ma pewności, że D. K. nie ma miejsca zamieszkania i jest osobą bezdomną. Burmistrz T. nie jest natomiast organem właściwym miejscowo, skoro D. K. korzystał z noclegowni wyłącznie na jedną noc, zaś drugi raz stawił się w niej wyłącznie w celu sporządzenia z nim wywiadu środowiskowego. Nie został wówczas do tejże noclegowni przyjęty, ponieważ nie wyrażał zainteresowania taką formą pomocy. Jako adres do doręczeń wskazywał siedzibę hostelu w W., jednakże po dniu 9 listopada 2017 r. (dzień sporządzenia wywiadu środowiskowego) miejsce jego przebywania nie było aktualizowane, a pracownik wnioskodawcy w rozmowie telefonicznej z dnia 8 stycznia przyznał, że według jego wiedzy strona przebywa za granicą. Również z wywiadu środowiskowego wynika, że D. K. od kilku miesięcy przebywa na terenie W., brak jest jednak danych, czy przebywa tam także obecnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powyższym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.). W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Prezydent Miasta W. jak i Burmistrz T. uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku D. K. z dnia 9 października 2017 r. o przyznanie zasiłku stałego oraz opłacenia składki zdrowotnej. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ustawy), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3; vide: I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Wyd. 3. Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I OW 196/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponieważ przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", uwzględnić należało regulację zawartą w przepisach K.c. Zgodnie z art. 25 K.c.: miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt III CZP 76/93; PS 1995, nr 3, s. 86 – 87). W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że D. K. koncentruje swoje sprawy życiowe na terenie W., gdzie obecnie przebywa. I chociaż zamieszkuje w hostelu, to jak wskazywano w orzecznictwie, zamieszkiwanie w pokoju na terenie hostelu może spełniać warunki, które pozwalają na potraktowanie tego pomieszczenia jako lokalu, który może służyć do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przebywającej w nim osoby w dłuższym przedziale czasu (por. postanowienia NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt I OW 105/15; 20 grudnia 2016 r. sygn. akt I OW 175/16 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zaznaczyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (patrz postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Z tych względów, nie powinien być on traktowany w realiach indywidualnej sprawy, jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.). Z definicji lokalu mieszkalnego w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy nie wynika, aby ten lokal mieszkalny miał być samodzielny, wyposażony w odrębne pomieszczenie socjalne, by musiał spełniać wymogi techniczne określone innymi przepisami ściśle odnoszącymi się do lokali mieszkalnych. Akcent bowiem należy położyć przede wszystkim na to, by był to lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i to na stałe, bądź na dłuższy okres czasu. Omawiany pokój w hostelu spełnia te przesłanki. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Jak słusznie zwracano uwagę w odpowiedzi na wniosek obecność zainteresowanego w miejskiej noclegowni nie wynikała z faktu korzystania z w niej, ale przede wszystkim z faktu sporządzenia w tym miejscu wywiadu środowiskowego. I choć ze sporządzonej w dniu 19 października 2017 r. notatki pracowników noclegowni wynika, że został do niej przyjęty w dniu 9 października 2017 r., to wyraźnie w niej zaznaczono, że nie korzystał z tejże noclegowni. Tym samym, brak było podstaw do przyjęcia, aby właściwość miejscową gminy ustalać według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wskazał Prezydenta W. jako organ właściwy w sprawie.