VI SA/Wa 1776/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. A. i R.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie: "Dyrektor") decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] grudnia 2013 r., nr [...], nakładającą solidarnie na B.A.-W. oraz R.W. (dalej: "Skarżący") karę pieniężną w kwocie 26 230 zł zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km od 678+275 do 678+400 strona lewa w miejscowości M. przez nasypanie gruzu i ziemi na powierzchni 61 m2 w okresie od [...] września 2013 r. do [...] listopada 2013 r. bez zezwolenia zarządcy drogi raz nakazującą przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku czynności kontrolnych w terenie [...] września 2013 r. stwierdzono, że pas drogowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości M. został zasypany gruzem i ziemią przy drodze serwisowej na wysokości przyległej do drogi działki nr [...]. Sporządzona dokumentacja zdjęciowa potwierdziła, że na całej działce nr [...] prowadzone były roboty polegające na nawożeniu gruzu i ziemi z wyrównywaniem nawożonego materiału. Teren robót objął fragmentami obszar pasa drogowego drogi krajowej. W celu określenia zakresu zajęcia pasa drogowego sporządzono operat geodezyjny, w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego na łącznej powierzchni 61 m2. Na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego nie wydawano zezwolenia. Pismem z [...] września 2013 r. Dyrektor zawiadomił Skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował o planowanej na [...] września 2013 r. wizji lokalnej. Zawiadomienie zwrócono do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". W dniu [...] września 2013 r. przeprowadzono wizję w terenie, z której został sporządzony protokół i dokumentacja zdjęciowa. Ustalenia z wizji potwierdziły stan zajęcia pasa drogi krajowej. R.W., po zapoznaniu się [...] listopada 2013 r. z aktami sprawy, oświadczył, że gruz poremontowy, śmieci i inne materiały wyrzucają niezidentyfikowane osoby, które często wykonują to w nocy. Teren pasa drogowego, leżący przy działce, Skarżący sprzątają często na swój koszt. Z notatki sporządzonej [...] listopada 2013 r. wynika, że podczas objazdu drogi krajowej nr [...] pracownicy Oddziału GDDKiA w K. stwierdzili, że na działce nr [...] prowadzone są roboty polegające na wyrównywaniu gruzu o różnym asortymencie. Na okoliczność prowadzenia robót na działce nr [...] wykonano dokumentację fotograficzną. Dyrektor nakazał Skarżącym przywrócić stan poprzedni pasa drogowego oraz nałożył na nich solidarnie karę pieniężną. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dyrektor uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż doszło do zajęcia pasa drogowego w następstwie niezachowania należytej staranności przy prowadzeniu robót na działce nr [...], za które odpowiedzialni są jej właściciele na prawach małżeńskiej współwłasności ustawowej. Charakter robót i użycie sprzętu budowlanego wskazuje, że roboty musiały być zlecone przez właścicieli działki. Skarżący pismem z [...] marca 2014 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów materialnych i formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią, wymagającą ustalenia, jest przebieg granic pasa drogowego. Sąd podniósł, że operat geodezyjny nie jest dokumentem źródłowym mogącym stanowić dowód przebiegu pasa drogowego na spornym odcinku. Zdaniem sądu ze znajdujących się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu skróconego z rejestru gruntów nie wynika, jak przebiega granica pasa drogowego, w związku z czym, nie można stwierdzić na tej podstawie, czy pokrywa się ona z granicą ewidencyjną działki nr [...], w związku z czym nie można stwierdzić, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Sąd wskazał także, że organ nakładając solidarnie na Skarżących karę pieniężną, nie wyjaśnił podstaw solidarnej odpowiedzialności Skarżących, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Dyrektor złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012. poz. 270, z późn. zm.), w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. polegające na uwzględnieniu skargi i uchylenie kwestionowanej przez skarżących decyzji, w sytuacji, gdy wbrew ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, pozwalający na wszechstronne ustalenie przebiegu linii granicznej pasa drogowego na odcinku istotnym ze względu na przedmiot niniejszego postępowania. Wskazał, że przepisy nie zawierają zamkniętego katalogu dowodów lub katalogu dowodów wyłącznych, w oparciu o które organ może w sposób stanowczy i pewny określić przebieg linii granicznej pasa drogowego. Nadto podniósł, że Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie zgromadził w sposób pełny dowodów, a ocena dowodów ma charakter dowolny. Wskazał, że w sytuacji, gdy z załączonego wypisu skróconego z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz mapy sytuacyjnej do celów poglądowych wprost wynika, że działka nr [...] stanowi działkę drogową obejmującą drogę wraz z niezbędną infrastrukturą do prowadzenia, zabezpieczenia, obsługi oraz zarządzania ruchem drogowym i zarządzania drogą. Ponadto jego zdaniem organ zgromadził pełny materiał dowodowy pozwalający w sposób wszechstronny wyjaśnić i ustalić okoliczności faktyczne sprawy, czemu wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarżący mieli możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a R.W., składając oświadczenia w sprawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności mających relewantne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie kwestionował przebiegu linii granicznej pasa drogowego oraz okoliczności, kto i na czyje zlecenie dokonywał prac ziemnych związanych z wyrównaniem terenu, tj. okoliczności faktycznych skutkujących finalnie bezprawną ingerencją w pas drogowy prowadzonymi robotami. Jego zdaniem organ wyjaśnił podstawy solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi niezbędne jest ustalenie, czy i w jakim zakresie doszło do takiego zajęcia. Zdaniem sądu kasacyjnego za nietrafny należało uznać pogląd sądu pierwszej instancji o konieczności wykorzystania w toku postępowania dowodowego książki drogi i ustalenie na jej podstawie szerokości pasa drogowego, gdyż szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Z tego powodu sąd za przedwczesne uznał uchylenie zaskarżonej z uwagi na zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Uchylając wyrok, sąd nakazał dokładne i wszechstronne przeanalizowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się również ze stwierdzeniem sądu I instancji, że organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił podstaw solidarnego nałożenia kary pieniężnej na Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] lutego 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2013 r. nakładającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi raz nakazującą przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA"). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. NSA uznał, że nie jest konieczne uzupełnienie materiału dowodowego wskazanego w orzeczeniu WSA. W ocenie NSA uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego było co najmniej przedwczesne. NSA podkreślił, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego, Dyrektor zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie operatu pomiarowego, w celu ustalenia terenu zajętego pasa drogowego. W ramach przeprowadzonych czynności geodezyjnych, uprawniony geodeta wykonał bezpośrednie pomiary w terenie. Ponadto wykorzystał wyrys z mapy ewidencyjnej przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wypis skrócony z rejestru gruntów. Na mapie opracowanej przez uprawnionego geodetę zostały zaznaczone: granice pasa drogowego, granice działki [...] oraz powierzchnia pasa drogowego zajęta bez zezwolenia zarządcy drogi. Wszystkie wymienione dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych i powinny być poddane wszechstronnej analizie i ocenie, podobnie jak pozostałe dowody zebrane w sprawie. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do twierdzeń organu, że granice pasa drogowego pokrywają się z granicą ewidencyjną działki [...], ustaloną na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego i na jakiej powierzchni. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy granice pasa drogowego pokrywają się z granicą ewidencyjną działki [...]. W ocenie NSA Dyrektor wyjaśnił w decyzji podstaw solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego i naruszył w ten sposób art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że na stronie 3 zaskarżonej decyzji organ przedstawił swoje stanowisko w omawianej kwestii stwierdzając, że: "Solidarna odpowiedzialność właścicieli gruntów sąsiadujących z pasem drogowym wynika z ustaleń podjętych przez organ w trakcie postępowania. Organ ustalił, że nieruchomość działka nr [...] w m. Mogilany stanowi współwłasność małżeńską ustawową. Na całej działce nr [...] przyległej do drogi prowadzone były roboty polegające na nawożeniu gruntu i ziemi z wyrównywaniem nawożonego materiału. Charakter robót i użycie sprzętu budowlanego wskazuje, że roboty musiały być zlecone przez właścicieli działki. Zapoznając się z aktami sprawy Pan R.W. oświadczył, »Często sprzątamy teren pasa drogowego na swój koszt, ponieważ to jest przy naszej działce...« i dalej oświadcza: »jesteśmy tak umówieni z właścicielem koparki, że jeżeli przejeżdża do jakiejkolwiek pracy w tym obrębie to uprząta pas drogowy«. Z tego oświadczenia wynika, że zlecenia robót dokonują współwłaściciele działki. Pani B.A.-W. i Pan R.W. zawiadomieni dwukrotnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie wskazywali, jakoby roboty były organizowane na wniosek jednego z nich". Przytoczony przez NSA fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ wyjaśnił podstawę solidarnej odpowiedzialności skarżących, a więc wbrew stanowisku WSA nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Inną kwestią, która dotychczas nie została rozważona przez Sąd pierwszej instancji, jest trafność poglądu przyjętego przez Dyrektora. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.