II SAB/Wa 544/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: - odrzucić skargę - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] poinformował W. G., że w związku z nieprzedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia [...] maja 2017 r. stosunek służbowy wygaśnie z dniem [...] sierpnia 2017 r. W. G. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej "odwołanie" z dnia [...] czerwca 2017 r. od jak to określił "decyzji" Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające Krajową Administracje Skarbową w związku z art. 106, art. 104 i art. 105 ustawy o Służbie Celnej. Podniósł, że organ niewłaściwie zastosował wskazane powyżej przepisy. Działanie organu doprowadziło do zwolnienia strony ze służby bez podstawy prawnej i faktycznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. strona wezwała Szefa Krajowej Administracji Skarbowej do niezwłocznego rozpatrzenia wskazanego odwołania. W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Skarżący wniósł o uznanie, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] jest decyzją administracyjną wydaną w przedmiocie zwolnienia ze służby. Zażądał uznania, iż Szef KAS dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania oraz zobowiązania do jego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie. Nadmienił, że ustawa – Przepisy wprowadzające Krajową Administracje Skarbową w sytuacji braku przedstawienia propozycji służby lub pracy nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej. Nadmienił, że ustawa nie wskazuje możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym braku propozycji pracy lub służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje, postanowienia, akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dokonała reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego. Doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 ww. ustawy, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy przewidział prawną możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy lub też służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Organy KAS nie miały przy tym obowiązku złożenia każdemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby lub propozycji zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru przedmiotowej propozycji, trzeba mieć na uwadze, że propozycja ta stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych). Funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. Propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków. Ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy). Dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia lub służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, w ocenie Sądu, nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17 oraz I OSK 2830/17, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami. W związku z tym należało uznać, że skarga na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od pisma z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] informującego stronę o braku przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.