V SA/Wa 27/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto [...] (dalej: "Skarżąca", "Miasto") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] określającą kwotę dotacji w wys. 104 059,55 zł przyznanej w 2016 r. przypadającej do zwrotu do budżetu państwa i terminu, od którego należy liczyć odsetki. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W 2016 r. Skarżąca otrzymała dotację celową w dziale 750 - Administracja publiczna, w rozdziale 75011 § 2010 na zadania zlecone z zakresu spraw obywatelskich w łącznej wysokości 7 290 271,78 zł, w tym kwotę 50.031,20 zł stanowiącą dopłatę za rok 2015. Pismem Wojewody z [...] stycznia 2017 r. Miasto zostało poinformowane o wysokości dotacji przypadającej do zwrotu w kwocie 104 125,05 zł. W odpowiedzi na ww. pismo Miasto wyjaśniło, że wyniku dokonanego rozliczenia kwota niewykorzystanych środków na zadania zlecone z zakresu spraw obywatelskich za rok 2016 wyniosła 65,50 zł i została zwrócona w dniu [...] stycznia 2017 r. Reszta dotacji została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Pismem z [...] marca 2017 r. Wojewoda wezwał Miasto do zwrotu środków w wysokości 104 059,55 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 2 grudnia 2016 r. (przekazania ostatniej transzy dotacji w roku budżetowym) do dnia dokonania zwrotu dotacji. W związku z brakiem zwrotu kwestionowanej kwoty, pismem z pismem z [...] maja 2017 r., Wojewoda poinformował Miasto o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], określił kwotę dotacji celowej udzielonej Miastu przypadająca do zwrotu do budżetu państwa w łącznej wysokości 104 059,55 zł, stanowiącej cześć dotacji przyznanej w roku 2016 oraz określił termin, od którego należy naliczyć odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych (od dnia 2 grudnia 2016 r.). Miasto odwołało się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości, gdyż w roku 2016 wydatkowane zostały wszystkie środki otrzymane od dysponenta, a niewielka niewykorzystana kwota została zwrócona do budżetu państwa. Pismem z [...] września 2017 r. Miasto przekazało uszczegółowiony wykaz wydatków poniesionych w grudniu 2016 r. wskazując, że został on sporządzony na podstawie opisów dokumentów księgowych będących w posiadaniu Urzędu Miasta [...]. Podkreślono, że wykaz zawiera kwoty wykonania wydatków z dotacji za cały rok 2016. Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], Minister Rozwoju i Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] czerwca 2017 r. w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela pogląd przedstawiony przez Wojewodę, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z częścią dotacji wykorzystanej w roku 2016 niezgodnie z przeznaczeniem. Przyjmujące dotację Miasto nie ma podstaw do innego niż określił podmiot dotujący wykorzystania dotacji. Określone kwoty dotacji nie mogą być jednostronnie zmieniane przez podmiot wykonujący zadanie, nie można też stosować innych zasad do przyznania dotacji i innych do jej rozliczenia. Minister podkreślił, że przeznaczenie dotacji przyznanej w sprawie zostało określone w sposób precyzyjny - na realizację różnorodnych zadań wynikających z odrębnych przepisów. Nadto pismem z [...] stycznia 2016 r. Miasto otrzymało informacje dotyczące przyznanej dotacji wraz z obowiązującym w roku 2016 katalogiem zadań objętych przyznaną dotacją, opracowanym na podstawie wskazanych ustaw i opisem zawierającym czynności wchodzące w skład poszczególnych zadań. Wskazał również, że wartość każdego z finansowanych z budżetu państwa zadań precyzyjnie określono, nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań, na które przyznano dotację. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2016. Po dokonaniu rozliczenia dotacji środki, które pozostały w związku z brakiem zadań, które przewidywano do realizacji i na które przyznano dotację, Miasto obowiązane było zatem zwrócić do budżetu państwa. Organ odwoławczy stwierdził, że przeznaczenia dotacji na realizację określonych zadań nie należy mylić z przeznaczeniem dotacji na utrzymanie etatów pracowników jednostki samorządu terytorialnego. Nie są to pojęcia tożsame, a żaden z przepisów ustaw odrębnych mających w sprawie zastosowanie nie określa przeznaczenia dotacji na wypłacanie wynagrodzenia dla pracowników samorządowych. Podkreślono, że żaden z dokonanych wydatków w zakwestionowanej kwocie (104 059,55 zł) nie mógł być związany z zadaniami, na które przyznano dotację, w sytuacji gdy faktycznie zadań tych nie zrealizowano (przyczyna braku realizacji zadań ujętych w kwocie dotacji nie jest istotna). Niewątpliwie celem przyznanej dotacji określonym przez jej dysponenta była realizacja zadań, na które przyznano dotację (uwzględnionych w kwocie dotacji). Zadaniowość zleconych działań wynika wprost z przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów odrębnych rangi ustawowej mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Ministra cel ten (w postaci zrealizowania określonych zadań ujętych w kwocie dotacji, zgodnie z przekazanymi wytycznymi) został osiągnięty w odniesieniu do części wykorzystanej właściwie dotacji. Pismem z 27 listopada 2017 r. Miasto złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Finansów, wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Wojewody [...], ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w związku z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach a dotyczące praw i obowiązków stron zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami określonymi w art. 169 u.f.p. a takie decyzje wywołują skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 169 ust. 6 w związku 2 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz.1870 ze zm.) przez błędne jego zastosowanie i w związku z art. 168 tej ustawy przez błędną wykładnię, - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w związku z przedstawioną dokumentacją Miasta [...], a przez to niedokonanie oceny złożonej przez Miasto [...] dokumentacji dowodowej w sprawie. Autor skargi wskazał, że ewidentnie zostały niedoszacowane kwoty dotacji przeznaczone na wykonanie zadań zleconych, bowiem w kwocie 104 059,55 zł zamyka się także wydatkowanie środków na zadania związane z realizacją zadań rządowych, a Miasto nie ma możliwości niewykonania zleconego zadania, pomimo nie terminowego przekazywania kwot dotacji. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę, w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju i Finansów, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym i stwierdzając, że w okolicznościach sprawy w roku 2016 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej przyznanej Miastu [...] na zadania w zakresie realizacji zadań wynikających z ustawy o ewidencji ludności , o dowodach osobistych i ustawy –Prawo o aktach stanu cywilnego. Podstawę do wydania decyzji stanowi art. 169 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie jest więc zasadny sformułowany w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 6 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, gdyż do budżetu została zwrócona tylko kwota 65,50 zł. Zaś przeprowadzone postępowanie wykazało, że kwota dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynosiła 104.059,55 zł. Bezsporne jest, że dotacja została przekazana skarżącemu Miastu na zadania zlecone. Zgodnie z art. 129 u.f.p. kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa więc zasady przekazywania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego oraz upoważnia dysponentów części budżetowych do określania kwoty dotacji według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. W rozpatrywanej sprawie dysponentem części budżetowej był Wojewoda [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, plan dotacji na 2016 r. na zadania z zakresu spraw obywatelskich ustalony został na podstawie przewidywanej ilości spraw wg danych ilościowych z lat poprzednich. Natomiast rozliczenia dotacji dokonano na podstawie faktycznie zrealizowanych czynności w 2016 r. Wojewoda przekazał w 2016 r. do Gminy całą dotację, z uwagi na fakt, że informacja o ostatecznej liczbie zrealizowanych zadań znana była dopiero po zakończenia roku budżetowego, w styczniu 2017 r. Rozliczenie na podstawie oraz ilości czynności wykonanych przez Miasto [...] wykazało, że Miasto w 2016 r nie zrealizowało planowanej liczby zadań. Ilość zadań zrealizowanych wynika z danych przekazywanych comiesięcznie przez stronę skarżącą i jest między stronami bezsporna. Z akt sprawy wynika, że dotacja została przyznana na realizację konkretnych zadań, o czym Skarżąca była informowana pismem z [...] stycznia 2016r. Pismo to informowało także o obowiązującej stawce roboczogodziny w 2016 r. (24,16 zł ) oraz czasochłonności poszczególnych czynności. . Jak wspomniano też już wyżej liczbę zrealizowanych zadań (przypisanych im czynności) oparto na podstawie danych przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego (odwołujących się do konkretnych, finansowanych z dotacji zadań). Dla strony było więc jasne jaką kwotą dotacji mogła dysponować, jaki jest koszt poszczególnych czynności. Nie może więc twierdzić, że wydatkowała całą przyznaną dotację ( z wyjątkiem kwoty zwróconej ) w sposób zgodny z przeznaczeniem. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący. Organ stwierdził, że nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o finansach publicznych (art. 129, art. 60 pkt 8, art. 127, art. 143 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149, art. 255 u.f.p.) finansowanie ze środków dotacji innych zadań lub też finansowanie w wysokości przekraczającej wyliczenie wynikające z pisma przekazującego dotację. Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W szczególności należy wskazać, że nie uzasadnia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji stanowisko Skarżącej o nieadekwatnych kwotach dotacji, gdyż kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy, w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki. Również rozstrzygnięcie w zakresie odsetek w pełni odpowiada treści art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji decyzja określająca kwotę dotacji przypadającej do zwrotu ma charakter deklaratywny , zaś początkową datę płatności odsetek ustalono na dzień przekazania ostatniej transzy dotacji w kwocie 669.747,82 zł. Nie znajdują również uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu z zachowaniem zasad określonych w przepisach K.p.a. Organ zebrał zupełny materiał dowody, a dokonana ocena dowodów nie była dowolna i mieściła się w ramach swobodnej oceny. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. wskazując przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia Sąd mając na uwadze zarzuty skargi oraz działając z urzędu na mocy art. 134 p.p.s.a. nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, dlatego też mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.