II OSK 2439/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. i T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2103/17 w sprawie ze skargi B. T. i T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz B. T. i T. T. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2103/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. T. i T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) nakazał B. T. oraz T. T. rozbiórkę budynku letniskowego parterowego z poddaszem użytkowym o konstrukcji i ścianach murowanych, stropie drewnianym belkowym, dachem wielospadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachodachówką, o wymiarach głównej bryły 6,50 x 10,95 m, wraz z zadaszonym tarasem, samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] , gm. [...] . Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę (teren leśny). Z uwagi na brak zgodności lokalizacji zrealizowanego budynku letniskowego z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również brak zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak było w ocenie PINB możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2103/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. T. i T. T. na ww. decyzję WINB. Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały tryb określony w art. 48 p.b. Zdaniem Sądu I instancji realizacja inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia, którym inwestorzy się nie legitymują. W sprawie jednoznacznie ustalono, iż działka inwestycyjna nr ewid. [...] położona jest na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, w przypadku podjęcia procesu legalizacyjnego, konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Działka nr ewid. [...] jest działką leśną. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.. Dz. U. z 2016 r. poz. 778; zwanej dalej: u.p.z.p.) jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skoro działka nr ewid. [...] jest działką leśną, to nie można było dla niej wydać decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym. Stąd też, pomijając inne przesłanki, nie było możliwości legalizacji tego obiektu. Ponadto obiekt nie mógł spełnić warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Zgodnie z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia, najmniejszą odległość budynków od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniającą ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z § 271 ust. 1 powołanego rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków wynosi 8 m. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazały organy, minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem, a granicą lasu winna wynosić zatem 12 m (8 m x 150%). Z akt sprawy, w szczególności wypisu z rejestru gruntów, wynika zaś, że działka nr ewid. [...] stanowi las. Oznacza to, że zachowanie odległości wskazanej wyżej było niemożliwe do spełnienia. W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowanego zasadnie przyjęły, że brak było podstaw do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a jedynym właściwym rozstrzygnięciem był nakaz rozbiórki. W skardze kasacyjnej B. T. i T. T. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego tj.: - art. 48 ust. 2 p.b. poprzez uznanie, że przywołany przepis nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie ze względu na niespełnianie przez sporny budynek wskazanych w nim wymogów; - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie czy działka [...] jest objęta zgodą na zmianę przeznaczenia terenu, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, a tym samym może być dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy; - § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 t.j.) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem że sporny budynek został wybudowany z naruszeniem ww. przepisu techniczno-budowlanego; - § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnie i błędne przyjęcie, że granica lasu, na którą wskazuje ww. przepis, jest tożsama z granicą działki określonej w ewidencji gruntów i budynków jako las. 2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, 2 i 3, i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji zaniechania prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do uznania, iż sporny obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, 2 i 3, i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji mimo całkowitego zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego związanego z ustaleniem gdzie faktycznie przebiega granica lasu, o której mowa w § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym czy sporny budynek został zrealizowany z naruszeniem tych przepisów ; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, 2 i 3, i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji mimo nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zakresu prac budowlanych przeprowadzonych przez skarżących, a tym samym brakiem podstaw do uznania, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w sprawie tryb postępowania przewidziany w art. 48 p.b.. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy nadzoru budowlanego stanowisko co do brak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a tym samym konieczności nakazania rozbiórki spornego obiektu, zajęły bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, jak również nie biorąc pod uwagę istotnych okoliczności na które wskazywały strony w toku prowadzonego postępowania. W szczególności nie uwzględniono przeznaczenia spornej nieruchomości w poprzednio obowiązującym palnie zagospodarowania przestrzennego. Działka nr ewid. [...] od roku 1997 jest użytkowana jako rekreacyjna i zagospodarowana w tym kierunku przez lokalizację na jej terenie zabudowy letniskowej. Tego rodzaju zagospodarowanie było zgodne z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającym zabudowę letniskową i jednorodzinną, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Jest jednak nadal zgodne z obowiązującym od 2004 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Joniec. Skoro budynek położony na działce nr ewid. [...] , został zrealizowany zgodnie z zapisami obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący mieli podstawy aby oczekiwać, że zgodność ta zostanie utrzymana, lub w przypadku zmiany przeznaczenia terenów w miejscowym planie otrzymają stosowną rekompensatę. Tymczasem w obecnej sytuacji, w związku z wygaszeniem obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuchwaleniem nowego, mimo przeznaczenia w dokumentach strategicznych omawianego terenu na cele w jakich jest obecnie wykorzystywany, przez brak wypełniania przez władze lokalne swoich ustawowych zadań w zakresie planowania przestrzennego, skarżący zostają zobowiązani do rozbiórki zrealizowanego budynku. Organy nie wzięły jednak pod uwagę wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z przywołanym przepisem decyzję o warunkach zabudowy można wydać również wtedy kiedy teren jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Budynek zrealizowany w 1997 r. na przedmiotowej działce był zgodny z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, co do możliwości zastosowania powyższego wyjątku w przedmiotowej sprawie. Znajdujący się obecnie na ww. działce budynek został zrealizowany "w miejscu" istniejącego tu od 1997 r. Nie podjęto jednak żadnych działań w kierunku wyjaśnienia zakresu przeprowadzonych prac, a tym samym ustalenia czy realizacja spornego budynku, w kształcie zastanym w momencie kontroli, faktycznie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie zakresu przeprowadzonych prac będzie mieć również znaczenie w kontekście wyboru właściwego trybu postępowania w przedmiocie legalizacji. Zgromadzone akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, w sposób nie budzący wątpliwości, że w sprawie prawidłowo prowadzono postępowanie w trybie art. 48 p.b., a tym samym nie znajdował w niej zastosowania art. 49 b albo art. 50 i art. 51 p.b.. Właściwe zakwalifikowanie danego obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej jest kwestią podstawową, gdyż determinuje tryb w jakim jest prowadzone postępowanie mające na celu jego legalizację bądź rozbiórkę. W zaskarżonym wyroku Sąd I podzielił ustalenia organów administracji, iż sporny obiekt nie spełnia wymagań technicznych, ponieważ powinien być oddalony o 12 m od granicy lasu, a został zrealizowany w odległości równej 0 m. Stanowisko takie wynikało z przyjęcia, że działka nr ewid. [...] , na której został zbudowany przedmiotowy budynek, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi las. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby wtoku postępowania ustalono faktyczne zagospodarowania działki nr ewid. [...], nie ustalono również czy przedmiotowy grunt jest przeznaczony do produkcji leśnej, a tym samym organ nie podjął w sprawie działań w kierunku ustalenia czy przedmiotowy teren faktycznie jest lasem. Ustalenie tej kwestii błędnie zostało ograniczone do zbadania zapisów ewidencji gruntów. Ewidencja ma ze swej istoty charakter wyłącznie informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazałą się zasadna. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Poddane kontroli Sądu I instancji postępowanie prowadzone było w trybie art. 48 p.b. Przepisy te umożliwiają legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, jeżeli organ stwierdzi, że budowa odpowiada warunkom z art. 48 ust. 2 p.b., a strona wykona następnie nałożone na nią obowiązki z art. 48 ust. 3 i art. 49 p.b.. Przed nałożeniem tych obowiązków organ wstępnie ustala, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po wstępnym ustaleniu, że wymienione przepisy pozwalają na zalegalizowanie obiektu organ podejmuje dalsze kroki prowadzące do tej legalizacji. Warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest zatem wstępne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przesłanek umożliwiających legalizację obiektu, w tym także przesłanki zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiej zgodności brak jest możliwość przystąpienia przez organ nadzoru budowlanego do postępowania legalizacyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, iż zarówno ze względu na niezgodne z prawem usytuowanie obiektu jak i sposób jego budowy naruszający wymogi techniczne, niemożliwa jest jego legalizacja. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż z uwagi na leśne przeznaczenie nieruchomości, na której zrealizowano sporną inwestycję, brak jest możliwości pozytywnego zakończenia postępowania legalizacyjnego. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, a Sąd I instancji te ustalenia zaakceptował, że teren, na którym zrealizowano sporny obiekt budowlany nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego Sąd I instancji zacytował część art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uznając, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bowiem teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. To z kolei miało w ocenie Sądu I instancji wykluczać możliwość legalizacji spornej inwestycji. Zasadnie w skardze kasacyjnej zakwestionowano powyższe stanowisko. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje zatem dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji oceniając możliwość ustalenia w przedmiotowym przypadku warunków zabudowy, ograniczył się do stwierdzenia, że działka na której zrealizowano inwestycję jest terenem leśnym, zatem wymagana jest zgoda na przeznaczenie terenu na cele nieleśne. Sąd I instancji całkowicie pominął dalszą część przepisu, umożliwiającą uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.. Oceniając warunek spełnienia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., można bowiem przyjmować, że określony teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, albowiem został on już objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu starego planu miejscowego. W świetle argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne było ustalenie, czy w sprawie wystąpiła druga z przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Brak ustaleń w tym zakresie przez organy nadzoru budowanego powodował konieczność uchylenia decyzji WINB, czego błędnie Sąd I instancji nie uczynił. Dopiero w następstwie zweryfikowania twierdzeń skarżących kasacyjnie co do objęcia nieruchomości skarżących zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu nieobowiązującego już miejscowego planu, możliwą będzie ocena prawidłowości stanowiska organów nadzoru budowlanego co do braku możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Czego w konsekwencji powyższego nie dostrzegł Sąd I instancji, przedwczesny było także stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie sprzeczności inwestycji z przepisami technicznymi. Wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, iż w sytuacji gdyby dla danego terenu stanowiącego las, uzyskana została zgoda na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne, skutkowałoby to zmianą przeznaczenia tegoż terenu, który utraciłby przymiot gruntu przeznaczonego do produkcji leśnej. W takiej sytuacji wymogi wynikające z § 271 ust. 8 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odnosić by należało jedynie do terenu, który w dalszym ciągu przeznaczony jest na potrzeby produkcji leśnej, a nie do terenu, który przeznaczony jest obecnie na inne cele (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 II OSK 2650/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za zasadną, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji WINB z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.