VII SA/Wa 2143/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę Przedmiotem skargi, złożonej przez [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "spółka"), jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] lipca 2017 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WKZ", "organ I instancji") z [...] lutego 2017 r. nr [...]znak [...], którą wpisano do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] tory kolejowe w obrębie stacji kolejowej [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 6 lipca 2015 r. WKZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] torów kolejowych w obrębie stacji kolejowej [...]. 17, 27 i 28 lipca 2015 r. przeprowadzono oględziny torów kolejowych znajdujących się w zarządzie spółki. Z oględzin sporządzono zbiorczy protokół z 4 sierpnia 2015 r., w którym stwierdzono, że pierwsze tory kolejowe na stacji [...] powstały w drugiej połowie XIX wieku i do połowy lat 30 - tych wieku XX były sukcesywnie rozbudowywane. Ostateczny układ torów, zachowany w większości do dnia dzisiejszego, został przedstawiony na planie z 1935 r. W związku z niezachowaniem się semaforów stacyjnych - wjazdowego i wyjazdowego przyjęto, w porozumieniu z przedstawicielem [...] S. A. [...] Zakład Linii Kolejowych w [...], że teren stacji [...] rozciąga się od km 37,279 do km 38,333 linii kolejowej [...] i obejmuje tory kolejowe należące do linii [...] i [...]. Tory w układzie wschód-zachód, gęsto pokrywają obszar w kształcie wrzecionowatym, o długości około jednego kilometra i szerokości około 60 m. Na obu krańcach tory stacji osobowej i towarowej przechodzą w tory szlakowe i zamykają obręb stacji. Układ torów kolejowych na przedmiotowej stacji składa się z toru 1 głównego zasadniczego linii [...] do [...] (którego część jest przedmiotem odrębnego postępowania), toru [...] głównego zasadniczego linii [...] do [...], torów [...], [...], [...] głównych dodatkowych linii [...], oraz torów bocznicowych. Ustalono, że w skład układu wchodzą również rozjazdy i wstawki między rozjazdami, wykolejnice, a także elementy infrastruktury służące do zmiany i sygnalizowania kierunku ruchu pociągu (zachowane zwrotniki mechaniczne ręczne, wskaźniki kierunku ruchu przy rozjazdach zwyczajnych i krzyżowych, koło załomowe drutu pędnego z częściowo zachowani drutami pędnymi) oraz pozostałości po żurawiach kranowych (dwie murowane studnie, jedna przykryta żeliwnymi płytami). Tory zachowane, kompletne w dobrym stanie (poza torami o nr [...], [...] - tory rozebrane oraz tor [...] - pocięty, odspojony od podłoża przesunięty), nieużytkowane. Tor [...] o najstarszej zachowanej substancji zabytkowej, szyny z 1914 r. na podkładach metalowych. Pismem z 14 sierpnia 2015 r. nr: [...] WKZ zawiadomił strony – [...] S.A., [...] [...] S.A. oraz Stowarzyszenie [...] w [...] - o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag, wniosków i dowodów w tej sprawie. 20 sierpnia 2015 r. odbyło się spotkanie z przedstawicielem [...] S.A. [...], Zakład Linii Kolejowych w [...], który wniósł uwagi do zgromadzonego materiału, dotyczące przynależności poszczególnych torów do linii kolejowych oraz kilometrażu linii, którego zarządcą jest [...] S.A. [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] znak: [...], WKZ wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] tory kolejowe w obrębie stacji kolejowej [...]. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę, Minister decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję WKZ z [...] sierpnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Ministra w uchylonej decyzji brak było dostatecznego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji prowadziło do pominięcia w prowadzonym postępowaniu jako strony właściciela terenu – Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...], a także nadanie przymiotu strony podmiotom, co do których brak jest udokumentowania takich uprawnień, a w szczególności [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami [...]. Jednocześnie wskazano na konieczność sprecyzowania przedmiotu ochrony konserwatorskiej, zarówno z uwzględnieniem definicji zabytku zawartej w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446, dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), jak również w odniesieniu do definicji linii kolejowej, zawartej w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Ponadto, podkreślono konieczność dopracowania załącznika graficznego, tak aby jego oznaczenia odzwierciedlały treść decyzji i były czytelne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WKZ pismem z 30 czerwca 2016 r. przesłał stronom – [...] S. A., przedstawicielowi Skarbu Państwa - Staroście [...] oraz Stowarzyszeniu [...] w [...] - zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzją z [...] lutego 2017 r. WKZ wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] tory kolejowe w obrębie stacji kolejowej [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą. W decyzji organ zawarł następujący opis zabytku (zakres ochrony): Tory kolejowe w obrębie stacji kolejowej [...], od km 37,279 do km 38,333 linii [...], zlokalizowane pomiędzy budynkiem dworca kolejowego w północnej części stacji a kolejową wieżą ciśnień na południu. Do zespołu torów na stacji [...] należą tory o numerach [...], należące do linii kolejowej [...] oraz tor numer [...] należący do linii kolejowej nr [...], na wschód od osi dworca do rozjazdu nr [...]; wraz z infrastrukturą tj. rozjazdami, wstawkami między rozjazdami i wykolejnicami oraz elementami infrastruktury zmiany i sygnalizowania kierunku ruchu pociągu: zwrotniki mechaniczne ręczne, wskaźniki kierunku ruchu przy rozjazdach krzyżowych i zwyczajnych, koło załomowe drutu pędnego z częściowo zachowani drutami pędnymi oraz pozostałości po dwóch żurawiach kranowych (murowane studzienki, jedna przykryta żeliwnymi płytami), wraz z zajętymi przez nie gruntami. Miejsce położenia zabytku: [...], pow. [...], woj. [...]. Numer katastru: jedn. rej. [...], działki o nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...], [...]. Numer księgi wieczystej: [...]. Integralną część decyzji stanowił załącznik graficzny z zaznaczonym obszarem będącym przedmiotem wpisu do rejestru. Skarżący złożył odwołanie od decyzji WKZ z [...]lutego 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję WKZ z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia, organ II instancji przytoczył art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Wskazał, że zaskarżona decyzja WKZ została wydana na podstawie materiału dowodowego, na który składa się protokół oględzin zabytku przeprowadzonych w dniach 7, 27, 28 lipca 2015 r., który zawiera ustalenia dotyczące zarówno samego torowiska kolejowego, jak i towarzyszącej jej infrastruktury. Organ odwoławczy stwierdził, że tej sytuacji przeprowadzenie ponownych oględzin zabytku, w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji, nie było niezbędne do ustalenia wartości zabytkowych obiektu. Postępowanie dowodowe ograniczyło się zatem do ponownej analizy materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Minister wskazał, że pismem z 30 czerwca 2016 r. WKZ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w wyznaczonym terminie. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone stronom. Zawiadomienie dla skarżącego skierowano do pełnomocnika [...] S.A., na adres Kancelarii Radców Prawnych [...] z siedzibą [...] przy ul. [...] i w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez kancelarię pisma, z datą 4.07.2016 r. Według Ministra organ pierwszej instancji nie uchybił zatem zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Odnosząc się do meritum sprawy Minister wskazał, że sporne tory kolejowe i towarzysząca im infrastruktura, stanowi jednorodny zabytek techniki o wartości historycznej i naukowej. Poza samoistnymi walorami zabytkowymi, istotną jest okoliczność, że ww. zespół dopełnia zabytkową linię kolejową relacji [...]-[...], w tym w szczególności zabudowania stacji [...], wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].03.2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zabytek techniki zachował układ torów, ostatecznie ukształtowany w latach 30. XX wieku, o substancji zabytkowej pochodzącej z różnych etapów użytkowania, dokumentującej poziom rozwoju cywilizacyjnego regionalnej sieci komunikacji kolejowej. W układzie tym zachowały się m.in. szyny z 1914 r. (najstarszy jego element), a także liczne przykłady infrastruktury układu torowego, które są niezbędne do uczytelnienia procesów technicznych charakterystycznych dla tego rodzaju zabytku (rozjazdy, wstawki między rozjazdami, wykolejnice zwrotniki mechaniczne ręczne, wskaźniki kierunku ruchu, koło załomowe drutu pędnego). Ponadto, do infrastruktury zaliczono relikty po żurawiach kranowych, będące świadkami historii zespołu związanego z obsługą maszyn parowych. Na wartości zabytkowe ww. układu składają się zarówno walory reprezentowane wprost przez substancję materialną zabytku, jak i wartości niematerialne m.in. kontekst lokalizacji torowiska wraz z infrastrukturą oraz jego rola i identyfikacja z krajobrazem miejscowości [...] oraz całej linii kolejowej relacji [...] – [...]. Granice występowania elementów tworzących zabytek zostały oznaczone na załączniku graficznym w sposób odzwierciedlający treści pozostałych części zaskarżonej decyzji z [...].02.2017 r. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego obiekt ten, w wyznaczonych zaskarżoną decyzją granicach, w pełni zasługuje na objęcie go wpisem do rejestru zabytków, wypełniając przesłanki definicji legalnej zabytku nieruchomego, wyrażone w art. 3 pkt 1 i 2 w zw. art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. e ustawy o ochronie zabytków. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia pełnomocnikowi [...] SA. zaskarżonej decyzji, organ II instancji wyjaśnił, że wprawdzie uchybienie to miało miejsce, ale w okolicznościach omawianej sprawy nie wpłynęło na skuteczność zaskarżonej decyzji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra z [...] lipca 2017 r. strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji administracyjnej pełnomocnikowi strony i nieuchylenie decyzji w warunkach, gdy tych samych przyczyn ten sam organ w innej sprawie uchylił decyzję organu I instancji; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79 ust. 1 k.p.a., art. 10 k.p.a. poprzez niepowtórzenie dowodu z oględzin mienia objętego wpisem do rejestru i oparcie ustaleń faktycznych na oględzinach z 7 lipca 2015 roku, przeprowadzonych w ramach postępowania, w którym nie uczestniczył właściciel nieruchomości - Skarb Państwa; 3) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dotyczącej wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a zwłaszcza wobec niepodjęcia żadnych czynności procesowych zmierzających do ustalenia czy przedmiot ochrony konserwatorskiej winien być tożsamy z tym, co uwidoczniono w zaskarżonej decyzji, mimo wyraźnego wskazania zawartego w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2016 r., przekazującej [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków sprawę do ponownego rozpoznania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji WKZ z [...] lutego 2017 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła jednocześnie o dopuszczenie i rozpoznanie dowodów z dokumentów w postaci decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2017 r. na okoliczność jej treści, a zwłaszcza uchylenia decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby podważyć legalność zaskarżonej decyzji. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568, ze zm., dalej: "ustawa o ochronie zabytków") do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków organ administracji musi ustalić czy obiekt, który ma być wpisany do rejestru zabytków spełnia wymogi ustawowe. Definicję legalną zabytku zawiera art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby więc uznać rzecz za zabytek musi ona reprezentować określoną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych – im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana poprzez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegalny przez odbiorcę. Wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego. Wskazane kryteria oceny zabytku są pojęciami niedookreślonymi, w związku z czym organ administracji przy ocenie czy dany obiekt jest zabytkiem dokonuje jego wartościowania w ramach tych kryteriów, mając przy tym pewien zakres swobodnej oceny stanu faktycznego z punktu widzenia badanych wartości. W rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły wartościowanie obiektu, czyli ocenę czy spełnia on wymogi ustawowe, w tym czy jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną i naukową. Organy wnikliwie przeanalizowały cechy techniczne obiektu jak również historyczny i kulturowy kontekst jego powstania i funkcjonowania, w wyniku czego stwierdziły, że reprezentuje on dużą wartość z punktu widzenia interesu społecznego jako jednorodny zabytek techniki o wartości historycznej i naukowej. Przeprowadzone przez organy wartościowanie znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w których wskazano jakie kryteria zostały wzięte pod uwagę i jakie oceny zostały dokonane na ich podstawie. Wartościowanie to zostało przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, a dokonana ocena mieści się w zakresie swobodnej oceny stanu faktycznego, dopuszczalnej ze względu na użycie w ustawowej definicji zabytku pojęć niedookreślonych i nieostrych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały niezbędny materiał dowodowy. Szczegółowo wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji szczegółowo i jednoznacznie określa przedmiot i zakres ochrony zabytku. Nieskuteczne są też pozostałe zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów postępowania. Niewątpliwie nieprawidłowe doręczenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.), ostatecznie nie pociągnęło za sobą skutków, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.), albowiem odwołanie zostało wniesione w terminie i strona w postępowaniu odwoławczym była reprezentowana przez ustanowionego pełnomocnika. Nie stanowi też uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, brak powtórzenia oględzin zabytku przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem przedstawiciela właściciela terenu, na którym położony jest zabytek. Przed wydaniem decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji umożliwił bowiem stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym protokołu z 4 sierpnia 2015 r. zawierającego ustalenia z oględzin przeprowadzonych 17, 27 i 28 lipca 2015 r., a przedstawiciel Skarbu Państwa, który nie uczestniczył na tym etapie postępowania gdy były dokonywane oględziny, nie zgłosił żadnych uwag do protokołu z 4 sierpnia 2015 r. ani też wniosku o powtórzenie tej czynności. Strona skarżąca nie wykazała też w jaki sposób brak ponownego przeprowadzenia oględzin torów kolejowych mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.