II SA/Sz 314/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. F. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za winną popełnienia zarzucanego czynu i odstąpienia od ukarania uchyla zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...]. Komendant Miejski Policji w S. orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] r. uznał mł. asp. R. F. winną tego, że w dniu [...] r. o godzinie [...] w S. na [...] nieprawidłowo wykonywała obowiązki służbowe przy wykorzystaniu powierzonego pojazdu służbowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w ten sposób, że kierując pojazdem, w trakcie wykonywania manewru zmieniania pasa ruchu na skrzyżowaniu o ruchu okrężnym, nie zachowała szczególnej ostrożności i uderzyła w samochód osobowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], poruszającym się prawym pasem ruchu w tym samym kierunku, czym naruszyła dyscyplinę służbową w sposób opisany w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Organ wyjaśnił, że popełniony czyn uznano za przewinienie dyscyplinarne, wypełniające jednocześnie znamiona wykroczenia i na zasadzie art. 132 ust. 4a ustawy o Policji nie wszczynano postępowania dyscyplinarnego wobec R. F.. Funkcjonariuszka przesłuchana w charakterze obwinionej nie przyznała się do zarzucanego jej czynu, stwierdzając, że spowodowała kolizję, co stanowi wykroczenie, jednakże nie naruszyła jednocześnie dyscypliny służbowej w związku z czym wniosła o umorzenie postępowania. Zaznaczyła, że za popełnione wykroczenie ukarana została pouczeniem, a szkoda wyrządzona w pojeździe służbowym pokryta zostanie z jej ubezpieczenia OC. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że skarżąca w ostatnim roku kalendarzowym spowodowała dwie kolizje drogowe, z których każda miała inny przebieg i charakter. Poza tym w żaden inny sposób nie naruszyła dyscypliny służbowej. Zgodnie z zapisem w karcie opisu stanowiska pracy detektywa odpowiada ona za powierzone sobie mienie i użytkowane pojazdy, a zatem ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną w przypadku niewłaściwego użytkowania pojazdu służbowego, którą, w ocenie Komendanta, stanowi naruszenie przepisów ruchu drogowego i spowodowanie kolizji. Zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonywaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń przełożonych wynikających z tych przepisów. Z materiału dowodowego wprost wynika, że R. F. naruszyła dyspozycję art. 132 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem, R. F. złożyła odwołanie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania dyscyplinarnego. Powołując się na uzasadnienia wyroków w sprawach o sygn. akt III SA/Kr [...] z dnia 8 lutego 2007 r. i III SA/Kr [...] z dnia 28 września 2005 r. stwierdziła, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił ich treści, mimo jej wniosku o odstąpienie od prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. W ocenie skarżącej uznanie jej za winną popełnienia wykroczenia i zastosowanie środka oddziaływania wychowawczego, jakim jest pouczenie nie stanowiło podstawy do ukarania jej dyscyplinarnie, ponieważ zgodnie z przywołanymi wyrokami wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarnego za spowodowanie kolizji drogowej byłoby dopuszczalne, gdyby wykroczeniu towarzyszyły dodatkowe okoliczności godzące w dobro służby, np. częste wykroczenia drogowe, unikanie odpowiedzialności za wykroczenie, przerzucanie winy na inną osobę, matactwo. W jej sytuacji nie sposób uznać, aby którykolwiek z tych warunków został spełniony, ponieważ jedynie dwukrotnie, w znacznym odstępie czasowym popełniła wykroczenie drogowe, przy czym na uwadze należy mieć, że kolizja drogowa jest zdarzeniem losowym, niezamierzonym i niecelowym. Według skarżącej zastosowanie pouczeń przez organ I instancji, w przypadkach popełnienia przez nią wykroczeń drogowych, świadczy na jej korzyść, ponieważ wskazuje, że zdarzenie i jego skutki nie wymagało surowego karania. Chybiony w jej ocenie jest również argument dotyczący ograniczenia mobilności pozostałych funkcjonariuszy, ponieważ uszkodzenie pojazdu polegało jedynie na zarysowaniu powłoki lakierniczej i nie wyłączyło go z użytkowania. Komendant Policji orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] r. w oparciu o przepis art. 133 ust. 8 pkt 1 i art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Komendant w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej, iż w niniejszej sprawie winna być podjęta wobec niej decyzja o umorzeniu postępowania, wyjaśnił, że stosownie do treści art. 135 ust. 1 ustawy o Policji postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza: 1/ jeżeli czynności wyjaśniające nie potwierdziły zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego, 2/ po upływie terminów określonych w ust. 4 i 5, 3/ w razie śmierci policjanta, 4/ jeżeli w tej samej sprawie zapadło prawomocne orzeczenie dyscyplinarne lub toczy się postępowanie dyscyplinarne. Tymczasem w badanej sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w przywołanych przepisach, ponieważ czynności wyjaśniające prowadzono przed wszczęciem postępowania; od dnia popełnienia przez skarżącą zarzucanego jej czynu nie upłynął rok; skarżąca żyje; w sprawie dotyczącej zarzutów przedstawionych w toku niniejszego postepowania dyscyplinarnego nie zapadło prawomocne orzeczenie dyscyplinarne i nie toczyło się inne postępowanie dyscyplinarne. Brak również podstaw do stwierdzenia, że postępowanie wobec skarżącej stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w art. 135 ust. 1 ustawy o Policji, ponieważ skarżąca nadal jest policjantem, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej, a tym samym możliwe jest podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie zarzucanych jej czynów. Z uwagi na powyższe, zdaniem Komendanta, nie zaszły przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego. Odnosząc się do przywołanych przez skarżącą uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, iż zapadły one w indywidualnych sprawach, a orzecznictwo sądów może stanowić pomoc w procedowaniu, jednakże nie wiąże organu w badaniu konkretnej sprawy. Nadto przywołane orzeczenia dotyczą kontroli sądowej decyzji, które zapadły w czasie, kiedy nie obowiązywały przepisy ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw z dnia 21 lipca 2006 r., przy czym orzecznictwo dotyczące konsekwencji dyscyplinarnych w sprawach doprowadzenia przez policjantów do kolizji drogowej w toku służby zmieniło się. Dalej Komendant zaznaczył, że z dyspozycji z art. 132a ww. ustawy wynika, że policjant może dopuścić się przewinienia dyscyplinarnego zarówno w sposób umyślny, jak i z winy nieumyślnej. Przy czym, w jego ocenie, nie sposób uznać, że kolizja samochodem służbowym spowodowana chociażby z winy nieumyślnej przez policjanta w czasie jego służby nie jest związana ze służbą, a przez to nie stanowi przewinienia dyscyplinarnego. Chociaż kolizja drogowa powoduje różnego rodzaju konsekwencje dla policjanta, fakt ten nie może stanowić o tym, że wyklucza to odpowiedzialność dyscyplinarną, bowiem ustawodawca przewidując taką możliwość wskazał w art. 132 ust. 4 ustawy o Policji, że czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. Skarżąca, zgodnie z przyjętym zakresem obowiązków, powinna dbać o powierzony jej sprzęt służbowy, w tym samochód służbowy, ponadto składała ślubowanie zobowiązując się do przestrzegania prawa. Tymczasem kierując pojazdem służbowym nie zachowała należytej staranności, zmieniając pas ruchu na skrzyżowaniu o ruchu okrężnym, powodując zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Na podstawie analizy zachowania skarżącej oraz podnoszonych przez nią argumentów, Komendant stwierdził, że do rzeczonego zdarzenia doszło z jej winy nieumyślnej, przy czym jest to zdarzenie generujące odpowiedzialność karną (czego skarżąca nie neguje), a także odpowiedzialność dyscyplinarną, o czym orzekł przełożony a organ odwoławczy stanowisko to w pełni podziela. Za prawidłowe organ uznał także, odstąpienie od wymierzenia kary dyscyplinarnej, z uwagi na stopień szkody i winy skarżącej oraz dotychczasowy wzorowy przebieg jej służby. Opisane orzeczenie Komendanta Policji R. F. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: - art. 132 ust. 3 ustawy o Policji wobec uznania, że czyn w ogóle stanowi przewinienie dyscyplinarne, - art. 132 ust. 4a powołanej ustawy wobec braku umorzenia postępowania dyscyplinarnego, - art. 132 ust. 4c ww. ustawy wobec oparcia rozstrzygnięcia o dokument, który nie powinien być brany pod uwagę z powodu upływu rocznego terminu. W ocenie skarżącej prowadzenie wobec niej postępowania dyscyplinarnego stanowi nadmierną i nieadekwatną dolegliwość i jest nieuzasadnione, a nawet jeżeli postępowanie zostało już wszczęte, to po rozważeniu wszystkich okoliczności przedmiotowych i podmiotowych w oparciu o przepis art. 132 ust. 4a ww. ustawy winno zostać umorzone. Przedstawiona przez nią w toku prowadzonego postępowania argumentacja nie została przez organy należycie rozważona, zdarzenie drogowe, w którym uczestniczyła nie spowodowało nadmiernych szkód materialnych, a ona nie naruszyła przepisów ruchu drogowego w sposób rażący. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 - j.t. ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała, że zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem skargi uczyniono orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Policji, którym organ ten utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] r. o uznaniu mł. asp. R. F. za winną popełnienia dyscyplinarnego i odstąpił od wymierzenia jej kary. Organy obu instancji uznały, że czyn stanowiący przedmiot postępowania dyscyplinarnego wszczętego przeciwko policjantce stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o Policji i przyjmując, iż miało ono charakter nieumyślny, a także mając na względzie dotychczasowy nienaganny przebieg służby R. F. uznały, że zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia jej kary. Osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje, czy czyn, którego popełnienie skarżącej zarzucono, stanowiący jednocześnie wykroczenie drogowe, zasadnie zakwalifikowano jako przewinienie dyscyplinarne. Wyjaśnić zatem należy, że podstawą odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta jest art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W ust. 3 cytowanego przepisu wyjaśniono, co należy rozumieć pod pojęciem "naruszenie dyscypliny służbowej" wskazując, że należy przez to rozumieć: 1) odmowę wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego, względnie organu uprawnionego na podstawie ustawy do wydawania poleceń policjantom, z wyłączeniem rozkazów i poleceń, o których mowa w art. 58 ust. 2; 2) zaniechanie czynności służbowej albo wykonanie jej w sposób nieprawidłowy; 3) niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa; 4) wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego policjanta, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, policjantowi lub innej osobie; 5) postępowanie przełożonego w sposób przyczyniający się do rozluźnienia dyscypliny służbowej w podległej jednostce organizacyjnej lub komórce organizacyjnej Policji; 6) stawienie się do służby w stanie po użyciu alkoholu lub podobnie działającego środka oraz spożywanie alkoholu lub podobnie działającego środka w czasie służby albo w obiektach lub na terenach zajmowanych przez Policję; 7) utratę służbowej broni palnej, amunicji lub legitymacji służbowej; 8) utratę przedmiotu stanowiącego wyposażenie służbowe, którego wykorzystanie przez osoby nieuprawnione wyrządziło szkodę obywatelowi lub stworzyło zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa powszechnego; 9) utratę materiału zawierającego informacje niejawne. Podkreślić przy tym należy, że wyszczególnienie zachowań uznawanych za naruszenie dyscypliny służbowej , o którym mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o Policji ma charakter katalogu otwartego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności", co oznacza z kolei, że za przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej mogą zostać uznane inne aniżeli wymienione w treści przepisu zachowania policjanta mające związek z pełnieniem służby. W takim przypadku to na organie prowadzącym postępowanie dyscyplinarne będzie spoczywał obowiązek wykazania, że określone działanie bądź zaniechanie policjanta stanowi przewinienie dyscyplinarne i szczegółowe uzasadnienie tego stanowiska. W zarządzeniu Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP.2004.1.3) zawarto z kolei katalog powinnego zachowania policjanta podkreślając, że zasady te wynikają z ogólnych wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta. Nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej stanowi odrębną kategorię przewinień, które podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej. Pod pojęciem dyscypliny, za Słownikiem Języka Polskiego należy rozumieć między innymi "zasady regulujące sposób zachowania, postępowanie w określonym środowisku, w danej grupie ludzkiej; porządek, posłuszeństwo, posłuch, subordynację, a także stan uporządkowania czyjegoś sposobu postępowania, systemu wartości; rygor moralny, samokontrolę". Odnosząc pojęcie dyscypliny do stosunku służby policjanta należałoby zatem przyjąć, że "dyscyplina służbowa" to zbiór zasad postępowania mający ścisły związek z wykonywaniem zadań służbowych, określonych w art. 1 ust. 2, 3 i 4 ustawy o Policji. Nie wyklucza to sytuacji, w których przewinienie dyscyplinarne stanowi jednocześnie naruszenie powszechnie obowiązujących norm w szczególności prawa karnego bądź prawa o wykroczeniach, o czym stanowi art. 132 ust. 4 ustawy o Policji. Przede wszystkim jednak jest to naruszenie zasad postępowania wynikających z pragmatyki służbowej. W ocenie sądu nie każde naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów powinno być kwalifikowanie jako przewinienie dyscyplinarne, polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej, ale tylko takie, które ma bezpośredni związek z wykonywaniem zadań służbowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić zatem należy, że poza sporem pozostaje naruszenie przez skarżącą zasad ruchu drogowego, a także fakt, iż naruszenie to miało charakter nieumyślny i wynikało z braku zachowania należytej ostrożności i uwagi przy podjęciu manewru skręcania na skrzyżowaniu o ruchu okrężnym, na skutek czego doszło do zderzenia z innym pojazdem i jego uszkodzenia oraz uszkodzenia pojazdu służbowego. Organy obu instancji uznały, że wykroczenie, którego dopuściła się skarżąca stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, bowiem niewłaściwie użytkowała powierzony jej pojazd służbowy naruszając przepisy ruchu drogowego i doprowadzając do kolizji. Organ odwoławczy wskazał ponadto – odnosząc się do zarzutów odwołania, iż kolizja objęta postępowaniem nie była zdarzeniem jednorazowym, bowiem z odstępie kilku miesięcy skarżąca spowodowała dwukrotnie kolizje drogowe, co zostało udokumentowane w aktach sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszym przypadku przeprowadzono ze skarżącą rozmowę dyscyplinującą za spowodowanie kolizji w dniu [...] r. na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o Policji, pozwalających na odstąpienie od wszczynania postępowania dyscyplinarnego w przypadku, gdy przewinienie dyscyplinarne wypełnia jednocześnie znamiona wykroczenia, w przypadku mniejszej wagi lub ukarania grzywną (art. 132 ust. 4a ustawy o Policji). W ocenie sądu organ nie wykazał jednak, aby popełnienie nieumyślnego wykroczenia drogowego miało bezpośredni związek z wykonywaniem zadań służbowych, o których mowa w art. 1 ust. 2, 3 i 4 ustawy o Policji. Samo prowadzenie pojazdu służbowego i popełnienie wykroczenia drogowego o charakterze nieumyślnym o takim związku nie przesądza. Prowadzenie pojazdu służbowego należy bowiem ocenić jako czynność techniczną służącą realizacji zadań wynikających z ustawy, ale niezwiązaną z bezpośrednim wykonywaniem tych zadań, podobnie jak użytkowanie sprzętu biurowego. Nieumyślnego doprowadzenia do uszkodzenia pojazdu służbowego nie zatem sposób ocenić w kategoriach braku dbałości o sprzęt służbowy. Inaczej należałoby ocenić zachowanie skarżącej polegające na umyślnym, czy rażącym łamaniu zasad ruchu drogowego, którego skutkiem byłaby kolizja drogowa, jednak przemieszczanie się pojazdem służbowym i naruszenie zasad ruchu drogowego w wynikające z braku należytej obserwacji pola jazdy, w ocenie sądu, przewinienia dyscyplinarnego stanowić nie może. Przyjęcie innej wykładni doprowadziłoby, zdaniem sądu, do sytuacji, w której każde użycie pojazdu służbowego obarczone byłoby ryzykiem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, które przy obecnym natężeniu ruchu drogowego należy ocenić jako wysokie. Nie ma przy tym znaczenia, że podczas przeprowadzenia rozmowy po poprzednim popełnieniu wykroczenia drogowego skarżąca nie kwestionowała tego, że popełnione przez nią wykroczenie stanowi naruszenie dyscypliny służbowej. Podobnie jak bez znaczenia w okolicznościach badanej sprawy pozostaje przywoływana w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej nagminność uszkadzania służbowych pojazdów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tego rodzaju zdarzenia wynikające z dużego natężenia ruchu drogowego, stanu nawierzchni i organizacji ruchu drogowego, ale także umiejętności i dyspozycji kierowców w określonym dniu mają i będą miały miejsce również z udziałem pojazdów służbowych, co z kolei wiąże się z ryzykiem wykonywania zawodu policjanta i użytkowania tych pojazdów. W tym stanie sprawy sąd, uznając, że doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, polegającego na jego błędnej wykładni, którego konsekwencją było uznanie skarżącej za winną popełnienia zarzuconego jej przewinienia dyscyplinarnego, a więc mającego wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Miejskiego Policji w S..