II OSK 2946/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Roman Hauser (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione w oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1991/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie Ministra Zdrowia (dalej Minister) z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] zapadłe w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. Wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym: Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 300 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki [...] (urodzonej [...] stycznia 2012 r.), zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]PPIS) i wezwał do jej uiszczenia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca zgłosiła do Wojewody również zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w przedmiocie których Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) wypowiedział się w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r. Pismem z dnia 1 marca 2017 r. skarżąca złożyła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zażalenie na ww. postanowienie. [...] PWIS, postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie PPIS w sprawie oddalenia zarzutów, zaś Wojewoda oddalił zarzuty postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., znak [...]. Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z 30 maja 2016 r. Minister podkreślił, że to na skarżącej - jako rodzicu małoletniego dziecka i jego opiekunie prawnym - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną, aby przeprowadzić badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie zgłosiła się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka, zatem słuszne było działanie Wojewody, polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r., którym nałożył na skarżącą obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka. Minister odnosząc się do zarzutu wyznaczenia wysokości grzywny bez analizy sytuacji majątkowej skarżącej podkreślił, że nałożona grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, przez dotkliwość finansową, do określonego zachowania się. Minister dodał, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła zobowiązana, wniosła o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o oddalenie tej skargi oraz podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone, jak również poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak również zastosowanych przepisów prawa. W niniejszej sprawie podstawę zarzutów zgłoszonych przez skarżącą stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 9 u.p.e.a. (brak wymagalności, niewykonalność obowiązku, niewłaściwość organu egzekucyjnego). Wojewoda w odniesieniu do powyższego wydał postanowienie oddalające wszystkie zarzuty. Minister Zdrowia prawidłowo ocenił, że stanowisko wierzyciela wyrażone w ostatecznym postanowieniu jest wiążące także dla odwoławczego organu egzekucyjnego, sprawującego jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną. W ocenie Sądu Minister słusznie uznał za nieuzasadniony zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, a w szczególności podnoszony faktycznie przez skarżącą zarzut niewłaściwości organu egzekucyjnego. Sąd w pełni podzielił stanowisko Ministra. PPIS uprawniony był do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. PPIS działał w tej sprawie jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z u.p.e.a., kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawienie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował natomiast w tej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w tej sprawie jest Wojewoda. Sąd w pełni podzielił także stanowisko Ministra, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony wobec zobowiązanego, który dobrowolnie nie wykonał ustawowego obowiązku szczepień. Nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Odnośnie do niemożliwości spełnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, WSA wskazał, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej u.z.ch.z.), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny. W rozumieniu u.z.ch.z., szczepienie ochronne to "podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie". Według ww. ustawy, szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581). Zgodnie z powołanym artykułem, świadczenie zdrowotne jest działaniem służącym profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz innym działaniem medycznym wynikającym z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, realizowanym w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Artykuł 17 ust. 2 u.z.ch.z. wskazuje, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. O kwalifikacji do szczepienia dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebrania potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub opiekunem prawnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Nie można więc skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia, a więc w istocie jest odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta. WSA dodał, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. nie dotyczy rozstrzygnięcia w sprawie (w tym postępowaniu nie nakładano grzywny). W ocenie Sądu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, nie doszło do naruszenia zasad postępowania, a w szczególności art. 77 k.p.a. Przyczyna, dla której szczepienie nie zostało wykonane, została wyjaśniona, zatem nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji. W skardze kasacyjnej zobowiązana, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z dnia [...] czerwca 2018 r. w całości i zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów: 1) art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.ch.z. i art. 17 ust. 1-2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny, 2) art. 17 § 1 u.z.ch.z. w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, że w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło 16 rok życia upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tego obowiązku upływa z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (WZW typu B), 3) art. 17 ust. 1 i 2 u.z.ch.z., przez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu I instancji o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego, 4) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nakreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 u.z.ch.z., z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji, wnosząc o zawieszenie postępowania sądowego do czasu wydania wyroku przez Trybunał. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 28 września 2018 r. Minister wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec niezidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie zasługiwały na uwzględnienie. W swojej treści zawierają one polemikę z rzeczowymi i pogłębionymi argumentami sądu I instancji, przemawiającymi za koniecznością poddania córki zobowiązanej przewidzianymi prawem szczepieniami ochronnymi. Na aprobatę nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, błędnie połączone z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (pkt I podstaw kasacyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela tok rozumowania przedstawiony w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] czerwca 2018 r. odnośnie podstawy prawnej w oparciu o którą wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne dotyczące poddania córki zobowiązanej szczepieniom ochronnym. To, że szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej. Podstawą wydania tego komunikatu jest art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania materii dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, ażeby materią tą miał zajmować się sam ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych. Ubocznie należy tylko zauważyć, że skarżąca kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego błędnie powołała się na przepisy nie obowiązującego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. z 2002 r., nr 237, poz. 2018), które utraciło moc z dniem 1 października 2011 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.). Przedmiotem obowiązku podlegającego egzekucji było poddanie córki zobowiązanej obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki został określony precyzyjnie. Trudno przyjąć wobec tego, że zobowiązana miałby prawo do modyfikowania odgórnie wyznaczonych terminów szczepień. Jak stanowi art. 17 ust. 2 u.z.ch.z., wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym celem wykluczenia przeciwwskazań do jego wykonania. Trafnie skonstatował w tej materii WSA, że konieczność poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również powinność poddania się badaniom kwalifikacyjnym, celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Odmowa wzięcia udziału w badaniu uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu. Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki. Innymi słowy, materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, NSA nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a zatem sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.