IV SA/Wa 797/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Fundacji "[...]" z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania instalacji do produkcji koksu, eksploatowanej na terenie [...] S.A. [...] w [...] w części dotyczącej powodu odmowy wszczęcia postępowania i orzekł o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania instalacji do produkcji koksu, eksploatowanej na terenie [...] S.A. [...] w [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. Fundacja wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności instalacji pn. [... ]zlokalizowanej w miejscowości [...], w trybie art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.). [...] WIOŚ postanowieniem z [...] września 2017 r., Nr [...] odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki legitymizujące Fundację [...], zwana dalej "Fundacją", do złożenia wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., jednak nie stwierdził przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności prowadzonej przez ww. zakład, wobec powyższego wydał – w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. ww. postanowienie. Fundacja [...], wniosła zażalenie na ww. postanowienie, żądając jego uchylenia oraz wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. Postanowieniu Fundacja zarzuciła naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując zażalenie uznał, iż [...] WIOŚ prawidłowo orzekł odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, pomimo że nastąpiło to z niewłaściwych przyczyn. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu – jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie [...] WIOŚ błędnie jednak odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak przesłanek uzasadniających wszczęcie tego postępowania, a nie z uwagi na fakt, że Fundacja nie stanowi organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 § 1 k.p.a. GIOŚ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. przez organizacje społeczne należy rozumieć organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze oraz inne organizacje społeczne. Chodzi o organizacje zrzeszające określone grupy społeczne. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska właśnie trwałe zrzeszanie się określonych grup społecznych (osób) stanowi podstawowe kryterium w budowie pojęcia organizacji społecznych. Powołując się na stanowiska wyrażane w piśmiennictwie, wskazał że fundacja jest natomiast instytucją opartą na majątku przeznaczonym przez jej założyciela na określone, niegospodarcze cele, zazwyczaj naukowe, kulturalne, oświatowe bądź dobroczynne. Dalej GIOŚ wskazał, że w prawie cywilnym funkcjonuje podział osób prawnych na dwa typy, tj. typu korporacyjnego czyli korporacje, zwane zrzeszeniami oraz typu zakładowego czyli zakłady. Korporacje są zbiorowością osób fizycznych związanych z osobą prawną przez członkostwo i realizujących wspólny cel, podczas gdy zakłady zaspokajają potrzeby osób fizycznych niebędących ich członkami. Substratem korporacji są ludzie, natomiast substratem zakładu – majątek. O celach i działalności korporacji decydują członkowie, a w przypadku zakładu cel i działalność jest określona z góry przez założyciela. Fundacje, zdaniem GIOŚ, stanowią typowy przykład osoby prawnej typu zakładowego. Ich istotą jest to, że dla osiągnięcia celu społecznego z woli fundatora zostaje wyodrębniony określony majątek. GIOŚ wskazał, że stanowisko takie wyrażana jest w orzecznictwie i przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1993 r. sygn. akt I SA 1762/92. Wobec powyższego w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Fundacja [...] nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kpa, tym samym nie może ona żądać wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie jest stroną. Tym samym wniosek Fundacji nie podlegał ocenie, co do jego zasadności, a której to [...] WIOŚ dokonał. Z uwagi na uznanie wniosku za bezzasadny pomimo braku podstaw do przeprowadzania takiej oceny i odmowę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego z tej przyczyny, należało w tej części zaskarżone postanowienie uchylić. Na wskazane na wstępie postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska Fundacja [...] z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 oraz 2 w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że Fundacja nie jest organizacją społeczną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego którego nie jest stroną. Na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") fundacja wniosła również o uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania instalacji do produkcji koksu, eksploatowanej na terenie [...] S.A. [...] w [...]. Fundacja wniosła o uchylenie w całości postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu fundacja wskazała, przytoczone przez GIOŚ poglądy doktryny oraz zacytowane orzeczenia pochodzą sprzed 12 grudnia 2005 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę nr II OPS 4/05, w której stwierdził m. in., że: "Sposób tworzenia fundacji, cele ich działania, ale także włączanie się obywateli do działalności fundacji, jednoznacznie wskazują że fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych. Nie ma więc argumentów zasadniczej natury, które przemawiałyby przeciwko zaliczeniu fundacji do organizacji społecznych.". Nadto NSA w uchwale tej wskazał, że "w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1993 r. sygn. akt I SA 1762/92 (ONSA 1993, z. 3, poz. 75) zostało wyrażone stanowisko, iż fundacja nie jest organizacją społeczną. Jednakże to stanowisko było następstwem odwołania się do obowiązującego wówczas art. 84 przepisów Konstytucji z 1952 r., utrzymanych w mocy przez ustawę konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. Przepis ten posługiwał się określeniem "organizacja społeczna" i wiązał je z prawem zrzeszania się obywateli. Stanowisko to więc odnosiło się do innego stanu prawnego." Konkludując fundacja stwierdziła, że w świetle obowiązującego prawa, Fundacja niewątpliwie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 KPA, a postanowienie jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Fundacja wskazała również, że [...] WIOŚ, winien był wszcząć postępowanie, przeprowadzić postępowanie dowodowe (które i tak, jak sam stwierdził, zostało przeprowadzone), a następnie w zależności od jego wyników albo wydać decyzję na podstawie art. 364 POŚ albo umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu albowiem narusza prawo. Pierwszą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszym postępowaniu,, jest ocena czy skarżącej Fundacji przysługuje legitymacja do żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."). Organ drugiej instancji uznał bowiem, że fundacja jest podmiotem, który nie może być uznany za organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a tym samym nie może ona żądać wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie jest stroną. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O dopuszczeniu do udziału organ administracji, jak stanowi o tym art. 31 § 2 k.p.a., rozstrzyga postanowieniem., w którym jest zobowiązany zbadać, czy dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym uzasadnione jest jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie jednakże, organ takiej oceny nie dokonywał, albowiem, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1993 r. sygn. akt I SA 1762/92, uznał że fundacja co do zasady nie jest organizacją społeczną. W ocenie Sądu, stanowisko organu II instancji jest jednak błędne. Jak zasadnie bowiem wskazuje skarżąca Fundacja, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05 (ONSAiWSA z 2006 r., z: 2, poz. 37), stwierdził że fundacja może zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby ponieważ jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Motywy przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały, to argumentacja, na rzecz stanowiska, że pojęcie "organizacja społeczna" obejmuje także fundacje. Chociaż uchwała ta odnosi się do pojęcia "organizacja społeczna" w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że inne jest znaczenia pojęcia "organizacja społeczna" w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przemawia za tym nie tylko związek postępowania administracyjnego z postępowaniem sądowoadministracyjnym, ale również i to, że to samo pojęcie w ustawach procesowych (k.p.a i p.p.s.a.) nie może być interpretowane odmiennie, jeżeli nie wynika to z przepisów ustawy. Oznacza to, że pojęcie "organizacja społeczna" w art. 31 k.p.a. obejmuje także fundację, przy czym warunki dopuszczenia fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym są takie jak dla organizacji społecznej (jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny), por. wyrok NSa, sygn. II OSK 2100/12 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem nie było właściwe stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że sam fakt, iż z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego wystąpiła fundacja, przesądzał o odmowie wszczęcia postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie zatem miał obowiązek ocenić czy w zasadnie [...] WIOŚ uznał, że Fundacja pełnia przesłanki do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. W drugiej kolejności, mając na względzie zarzuty zawarte w zażaleniu, oceni czy istniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania, tj. czy stanowisko wyrażone w postanowieniem [...] WIOŚ z [...] września 2017 r., Nr [...], co do braku przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wstrzymania instalacji do produkcji koksu, eksploatowanej na terenie [...] S.A. [...] w [...], było prawidłowe. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wobec braku ustosunkowania się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu oraz braku oceny okoliczności wskazanych powyżej, a przede wszystkim stwierdzenia przez Sąd że organ II instancji przyjął nieprawidłową wykładnię przepisów art. 31 § 1 w związku z art. 5 § 1 pkt 5 k.p.a., przedwczesne byłoby merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze a dotyczących postanowienia organu I instancji. Z tych samych przyczyn Sąd nie mógł uchylić tegoż postanowienia w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 210 § 2 p.p.s.a.