I OSK 3558/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 16/18 w sprawie ze skargi G. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Częstochowy na rzecz skarżącego G. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Cz. w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Gl 16/18: 1. stwierdził bezczynność organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia czynności, 3. oddalił skargę w pozostałej części, 4. zasądził od Prezydenta Miasta Cz. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda Śląski orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowy przedłużenia al. X do ul. Y oraz rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], obejmującej m.in. działkę nr [...] o pow. [...] ha, powstałą z podziału działki nr [...], położoną w Cz., stanowiącą własność skarżącego. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a stała się ona ostateczna na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. Następnie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2017 r. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 5.334 zł, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta Cz. jako zarządcę drogi wojewódzkiej. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji i pismem z dnia [...] października 2017 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Cz. o wypłatę odszkodowania w bezspornej wysokości. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] października 2017 r. skarżący sprecyzował żądanie, domagając się wypłaty zaliczki w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2017 r., poinformowano skarżącego o braku podstaw do wypłaty odszkodowania do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący ponownie wezwał organ do wypłaty 70 % ustalonej kwoty odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej. Jednakże pismem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformowano skarżącego o braku możliwości wypłaty zaliczki. W tym stanie rzeczy skarżący w dniu [...] stycznia 2018 r. wniósł za pośrednictwem organu I instancji ponaglenie na niezałatwienie jego wniosku, a następnie w dniu [...] marca 2018 r. złożył za pośrednictwem tego organu skargę do sądu administracyjnego na bezczynność, polegającą na zaniechaniu wypłaty zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania. Skarżący zarzucając naruszenie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Skarżący stwierdził, że wniosek został złożony w dniu [...] września 2017 r., stąd wypłata winna nastąpić w dniu [...] listopada 2017 r., ewentualnie najpóźniej w dniu [...] listopada 2017 r. w związku z uzupełnieniem wniosku w dniu [...] października 2017 r. Z literalnego brzmienia przepisu art. 12 ust. 5a ustawy, nie wynika bowiem, aby warunkiem wypłaty zaliczki była ostateczność decyzji o ustaleniu odszkodowania. Dla poparcia stanowiska skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2801/15. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa prawnego. Zdaniem organu, skarżącemu przysługuje pełne odszkodowanie, bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i nadany jej rygor przestał obowiązywać. Brak zatem podstaw prawnych do wypłaty zaliczki. Jednakże z uwagi na liczne interwencje skarżącego i niejednolite orzecznictwo, organ wypłacił żądaną zaliczkę w dniu [...] kwietnia 2018 r. Do akt sprawy dołączono dowód przelewu kwoty 3.733,80 zł z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest uzasadniona, jednakże nie wszystkie zawarte w niej żądania należało uwzględnić. Sąd uznał, że skarżący trafnie podniósł, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496). Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ zobowiązany jest na wniosek uprawnionego do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o odszkodowaniu, wydanej w trybie art. 12 ust. 4g ustawy drogowej. Nie ma żadnego prawnego znaczenia fakt, że decyzja zrid, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczna przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania. Stanowisko organu, że w takim przypadku osoba uprawniona traci prawo do zaliczki, gdyż wówczas przysługuje jej prawo do pełnego odszkodowania, jest sprzeczne z treścią art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121). Odszkodowanie w pełnej wysokości, ustalonej w decyzji, jest bowiem płatne w terminie 14 dni od ostateczności tej decyzji. Wniesienie odwołania od decyzji o odszkodowaniu powoduje zatem, że uprawniony nie może otrzymać ustalonego odszkodowania, mimo że decyzji zrid nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jest jedynie uprawniony do otrzymania zaliczki w wysokości 70 % ustalonego nieostateczną decyzją odszkodowania. Taki zaś przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też organ jako zarządca drogi zobowiązany do wypłaty odszkodowania winien uwzględnić wniosek skarżącego i w terminie 30 dni od jego złożenia zapłacić zaliczkę. Wniosek w tym przedmiocie skarżący złożył skutecznie w dniu [...] października 2017 r. Wówczas jednoznacznie sprecyzował roszczenie jako żądanie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania. Poprzednie pismo z dnia [...] października 2017 r. zawierało żądanie wypłaty niespornej części odszkodowania, czyli całej kwoty, ustalonej w decyzji. Zatem 30-dniowy termin do wypłaty zaliczki upłynął z dniem [...] listopada 2017 r. Żądana zaliczka została wypłacona w formie przelewu bankowego dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r., czyli po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że skoro jednak bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi, bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do podjęcia takiej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Stąd też postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie czynności zgodnie z żądaniem skarżącego nie mogło jednak rodzić skutku prawnego w postaci bezprzedmiotowości pozostałych wniosków skargi. Z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie wypłacając mimo ustawowego obowiązku żądanej zaliczki w terminie 30 dni od złożenia przez skarżącego wniosku, a także oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze okres bezczynności, trwającej od [...] listopada 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r., a więc przekroczenie ustawowego terminu do wypłaty zaliczki o ponad 4 miesiące, bezczynność organu należy zakwalifikować do kategorii rażącego naruszenia prawa. Jednak z uwagi na fakt, że organ wypłacił żądaną zaliczkę po wniesieniu skargi, Sąd nie dopatrzył się podstaw do dyscyplinowania poprzez wymierzenie mu grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wysokość zaliczki (kwota 3.733, 80 zł), nie pozostaje bowiem w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Stąd też skargę co do żądania przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w punkcie 3 i zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wynikającym z akt sprawy i przyjęciu, iż przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pozostaje w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy skarżący objął skargą na bezczynność łącznie dwie decyzje Wojewody Śląskiego ustalające odszkodowanie, tj. decyzję z dnia [...] września 2017 r., [...] ustalająca odszkodowanie w wysokości 709292 zł powiększone następnie o 35164,60 zł, łącznie 738164,62 zł oraz decyzję z dnia [...] września 2017 r., [...] ustalającą odszkodowanie w wysokości 5 334 zł, których łączna wysokość zaliczki wynosiła 520449,03 zł a kwota pozostawała w odpowiedniej proporcji do żądania przyznania kwoty równej pięciokrotnemu wynagrodzeniu, o którym mowa w tym przepisie, - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż żądanie przyznania kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wynoszącej 21358 zł nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do kwoty 520449,03 zł stanowiącej wysokość faktycznej zaliczki, której terminowej wypłaty zaniechał organ. Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zrzekając się przy tym rozprawy. Prezydent Miasta Cz. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wskazał, że skarga jest bezzasadna, gdyż dyspozycja art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i nawet rażąca przewlekłość nie obliguje sądu do wymierzenia takiej sankcji a decyzja sądu w tym przedmiocie nie podlega kontroli instancyjnej, bowiem nie wiąże się z naruszeniem prawa. Ponadto organ stwierdził, że błędne określenie w uzasadnieniu wyroku kwoty zaliczki nie stanowi błędnie ustalonego stanu faktycznego a jedynie omyłkowe wskazanie kwoty. Wysokość kwoty zaliczki w niniejszym stanie faktycznym i prawnym nie ma znaczenia dla prawidłowości wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania, co do dalszego postępowania. Naruszenie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ brak jest w nim odniesienia się do podstaw odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie jest wiadome czym w rzeczywistości kierował się Sąd I instancji oddalając wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Z treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej od organu pozostaje w sferze uznania sądu. Każde zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie wymaga precyzyjnego wyjaśnienia i umotywowania. Ustawa przewiduje jedynie taką możliwość, zakreślając tylko górną granicę sumy. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że przyznana od organu suma pieniężna ma stanowić dodatkowy środek dyscyplinujący, a także rodzaj rekompensaty dla strony aktywnie uczestniczącej w prowadzeniu sprawy administracyjnej, w której stwierdzona przewlekłość ma charakter szczególnie dla strony dotkliwy. Zasadność przyznania takiej sumy zależy od oceny okoliczności konkretnej sprawy. Sąd winien zatem dokładnie wyjaśnić jakimi motywami kierował się, podejmując rozstrzygnięcie. Nie spełnia tego wymogu wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wysokość zaliczki wynosząca 3.733, 80 zł nie pozostaje w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność dotycząca decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2017 r., [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości 709292 zł powiększone następnie o 35164,60 zł, łącznie 738164,62 zł oraz decyzji z dnia [...] września 2017 r., [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości 5 334 zł, z których to decyzji łączna wysokość zaliczki wynosiła 520449,03 zł. Sąd I instancji w części wstępnej uzasadnienia dotyczącego tejże skargi wskazał jedynie na decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowy przedłużenia Al. X do ul. Y oraz rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], obejmującej m.in. działkę nr [...] o pow[...] ha, powstałą z podziału działki nr [...], położoną w Cz., stanowiącą własność skarżącego oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2017 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości 5.334 zł, natomiast nie przestawił w ogóle kwoty zaliczki, o która w sprawie chodzi. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał natomiast, że wysokość zaliczki wynosząca 3.733, 80 zł nie pozostaje w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ stwierdził, że jest to jedynie omyłka Sądu, a kwota zaliczki nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie sumy pieniężnej. W tej sytuacji nie jest możliwe jednakże stwierdzenie, czy Sąd rozstrzygnął w przedmiocie całości skargi wniesionej przez skarżącego, która z całą pewnością dotyczyła dwóch zaliczek wynikających z dwóch decyzji, czy też faktycznie przedmiotem sprawy uczynił tylko jedną z nich. Czyni to również niezrozumiałym zaskarżone skargą kasacyjną rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zawarte w punkcie 3 wyroku. W tej sytuacji zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w zakresie orzeczenia o sumie pieniężnej przez błędne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględni powyżej przedstawioną ocenę i wskazania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wnosząc również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.