I SA/Wa 1619/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której stwierdza ona nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...] w zakresie działki oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów numerem [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1961 r. nr [...] i stwierdził nieważność tej decyzji. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Prezydium Rady Narodowej w S. decyzją z [...] grudnia 1961 r. przejęło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone we wsi Olchowce, oznaczone jako pgr. [...] i [...], objęte Lwh. [...] gm. kat. [...], stanowiące byłą własność L. N., T. N. i J. T. Podstawę tej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmowano na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdowały się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Warunkiem przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. było pozostawanie ich we władaniu Państwa lub ich przekazanie przez Państwo w użytkowanie innym osobom. Odnośnie nieruchomości oznaczonej numerem [...] organ nadzoru stwierdził, że brak jest podstaw aby uznać że L. N. nie władał przedmiotową nieruchomością skoro z treści aktu notarialnego Rep. A Nr [...] dotyczącego sprzedaży przez L. N. m.in. działki nr [...] na rzecz Muzeum Budownictwa Ludowego w S. wynika, iż wydanie nieruchomości stronie kupującej nastąpiło w dniu podpisania aktu tj. [...] lutego 1969 r. Natomiast odnośnie działki oznaczonej numerem [...] organ stwierdził, że decyzją z [...] lipca 1960 r., wydaną na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, Prezydium Rady Narodowej w S. orzekło o przejęciu na własność Państwa m.in. działek położonych we wsi O., oznaczonych numerami, które są tożsame z działką oznaczoną nr [...], o czym świadczy treść wykazu hipotecznego numer [...] oraz treść wniosku Prezydium z [...].09.1961 r. skierowanego do Sądu Powiatowego w S. W świetle tych ustaleń organ uznał, że Wojewoda [...] bezzasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...].12.1961 r. gdyż decyzja ta rażąco narusza prawo co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych organ nadzoru wskazał, że skutek przedmiotowego orzeczenia polegał jedynie na przejęciu przez Skarb Państwa określonej nieruchomości. Skutek taki może być odwrócony przez stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia. Obrót cywilnoprawny przejętą nieruchomością wykracza poza skutki prawne orzeczenia, stąd ocena tych rozporządzeń nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz sądów cywilnych. Skutki prawne wywołane przez późniejsze zdarzenia nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym taka decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi D. L. wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr [...], która odpowiada części parcel gruntowych nr [...] i [...] przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Działkę nabył w drodze darowizny od babci J. B. Na zagospodarowanie działki poczynił duże nakłady finansowe. Po stwierdzeniu nieważności decyzji z [...].12.1961 r. czuje się zagrożony i niepewny co do swojej własności dlatego wniósł skargę. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie, gdyż w ocenie organu skarżący nie ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało przyjęte, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko ten kto był stroną postępowania zwykłego, zakończonego kontrolowaną decyzją ale także każdy kogo dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący D. L. powołuje się na to, że jest współwłaścicielem działki gruntu oznaczonej nr [...], która pochodzi z parcel gruntowych nr [...] i [...], przejętych na własność Skarbu Państwa weryfikowana decyzją z [...] grudnia 1961 r. Fakt ten jest bezsporny co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę. Ponieważ skarżącemu przysługuje prawo rzeczowe do działki gruntu, która wywodzi się z nieruchomości objętych weryfikowaną decyzją to ma interes prawny w byciu stroną w każdym postępowaniu, które dotyczy tej nieruchomości. Organ doręczył mu zaskarżoną decyzję i w terminie przewidywanym do wniesienia skargi na tę decyzję ta czynność została przez skarżącego dokonana. Dlatego niezasadnie organ kwestionuje legitymację prawną skarżącego do wniesienia skargi. Brak jest wobec tego podstaw prawnych do odrzucenia skargi o co wnioskował organ. Skarga podlega więc rozpoznaniu merytorycznemu. Z uwagi na to, że prawo własności przysługuje skarżącemu tylko do części nieruchomości objętych weryfikowaną decyzją z [...].12.1961 r., a obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] jest on uprawniony do kwestionowania zaskarżonej decyzji tylko w zakresie obejmującym aktualnie działkę nr [...]. Ponieważ skarżący zaskarżył całą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi to w zakresie obejmującym nieruchomość ponad działkę nr [...] skarga podlega oddaleniu, gdyż w tej części skarżący nie ma legitymacji prawnej do kwestionowania decyzji. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji co do tego, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] grudnia 1961 r. rażąco narusza prawo co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak to bowiem zostało ustalone przez organ nadzoru, a co znajduje potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym, aktem notarialnym z [...] lutego 1969 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa nabył od L. N. na rzecz Muzeum Budownictwa Ludowego w S. m.in. działkę nr [...]. Jak wynika z treści tego aktu wydanie nieruchomości stronie kupującej nastąpiło w dniu zawarcia aktu kupna. Skoro jeszcze [...] lutego 1969 r. nieruchomość ta znajdowała się we władaniu właściciela to nie można uznać, że w dniu wydawania kwestionowanej decyzji tj. [...].12.1961 r. znajdowała się we władaniu Państwa. Tym samym, co do parceli oznaczonej nr [...], nie został spełniony warunek określony w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, co oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Natomiast co do parceli oznaczonej nr [...] to Prezydium Rady Narodowej w S., decyzją z [...] lipca 1960 r. orzekło o przejęciu na własność Państwa m.in. działek stanowiących tę parcelę. Skoro już wcześniejszą decyzją tę parcelę przejęto na własność Skarbu Państwa to nie było podstaw do wydania weryfikowanej decyzji z [...].12.1961 r. gdyż parcela ta stanowiła już własność Państwa i nie podlegała ponownemu przejęciu co też nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednakże w sytuacji zaistnienia pozytywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa organ nadzoru obowiązany jest do zbadania czy nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 156 § 2 kpa, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, czyli wyeliminowanie jej z obiegu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zaistnienie negatywnej przesłanki skutkuje tylko wydaniem decyzji, w której organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa czyli orzeczenie w myśl art. 158 § 2 kpa. Stanowisko organu nadzoru w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości rozważenia tej przesłanki w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącego. Wskazując na dotychczasowe stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i Sąd Najwyższy (w szczególności w uchwale składu 7 sędziów S.N. z 28.05.1992 r. sygn. III AZP 4/92, uchwałach NSA z 16.12.1996 r. sygn. OPS 7/96, z 9.11.1998 r. sygn. OPK 4/98 i z 20.03.2000 r. sygn. OPS 14/99) należy przyjąć, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracyjny nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nie można więc uznać, jak to uczynił organ, że skutkiem prawnym weryfikowanej decyzji z [...].12.1961 r. jest to, że Skarb Państwa stał się właścicielem objętych tą decyzją nieruchomości. Takie rozumienie skutków prawnych o jakich stanowi art. 156 § 2 kpa powodowałoby, że w ogóle ta przesłanka byłaby zbędna bo zawsze organ może stwierdzić nieważność swojego orzeczenia i nigdy nie mielibyśmy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy prawidłowe rozważenie tej ujemnej przesłanki sprowadza się do zbadania na podstawie jakich czynności prawnych lub zdarzeń prawnych, które nastąpiły bezpośrednio po wydaniu decyzji z [...].12.1961 r., Skarb Państwa – jako już właściciel – przeniósł lub utracił własność tej części przejętej nieruchomości, która obecnie stanowi działkę nr [...]. Ustalenie tych okoliczności pozwoli dopiero organowi na ocenę czy miały one nieodwracalny skutek prawny (np. umowa cywilnoprawna) czy też takiego charakteru nie miały gdyż organ mógł ten skutek odwrócić w ramach własnych kompetencji. Natomiast późniejszy obrót tą nieruchomością nie ma znaczenia dla oceny czy decyzja z [...].12.1961 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii przez organ nadzoru stanowi o wydaniu decyzji, w zaskarżonej części czyli co do działki obecnie oznaczonej nr [...], z naruszeniem art. 156 § 2 kpa i stwierdzenie nieważności decyzji z [...].12.1961 r., w tej części, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.