II OSK 2809/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 241/18 w sprawie ze skargi W. K. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ul. [...], ul. [...] [...] i ul. [...] oraz [...] 1. odrzuca skargę kasacyjną J. K., 2. oddala skargę kasacyjną W. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 241/18, oddalił skargę W. K. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ul. W., ul. [...] i ul. K. oraz M. [...]. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie ingeruje w prawo własności skarżących w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego (art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."). Wskazał, że działka skarżących nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem U3. Teren ten przeznaczony jest - zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały na obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, pracownie artystyczne, handel detaliczny, gastronomię, usługi drobne, produkcję drobną, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty kształcenia dodatkowego. Zważywszy na to, że skarżący prowadzą na ww. działce działalność handlowo-usługową (jubiler, usługi złotnicze), uchwalony plan nie powoduje zmian, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zarówno funkcji terenu, jak i prowadzonej działalności. Sąd zauważył, że budynek usługowy skarżących powstał na terenie, na którym obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta C. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1991 r., zaś wydane na wniosek skarżącego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące wybudowania budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] uwzględniały przepisy tej uchwały. Ustalenia co do przeznaczenia terenu były tożsame z obecnie obowiązującymi - był to teren przewidziany pod usługi i handel. Plan ten utracił swoją moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd Wojewódzki podniósł, że obecnych ustaleń kwestionowanego przez skarżących planu, w tym przewidzianej w planie nadbudowy i rozbudowy obiektu położonego na terenie elementarnym MW/U (czyli w bliskim sąsiedztwie terenu U 3) nie można uznać za przekroczenie władztwa planistycznego gminy, czy też arbitralnej ingerencji w uprawnienia skarżących. Nie zmienią tej oceny nawet twierdzenia skarżących o potencjalnym ograniczeniu dostępu do światła czy lokalizacji budynku na zapleczu budynku usytuowanego na terenie MW/U i związanym z tym niebezpieczeństwem napadu rabunkowego, co już miało miejsce w 2003 r. Budynek, którego rozbudowa jest przewidziana w planie nie może przesłaniać innych budynków ponad normy wynikające z przepisów prawa budowlanego i stąd obawy skarżących w tym zakresie są przedwczesne. Nadto ze względu na zastosowanie podcieni słupowych na terenie MW/U (§ 9 ust. 2 uchwały) budynek będzie mógł być rozbudowywany dopiero od drugiej kondygnacji. Z kolei na kwestie związane z bezpieczeństwem użytkowników nieruchomości położonych w granicach planu, uchwałodawca gminy nie ma wpływu. Ponadto Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że plan obejmuje przede wszystkim tereny w znacznym stopniu zainwestowane, zaś założenia planu pozwalają na niewielkie zintensyfikowanie zabudowy w centrum miasta z uwzględnieniem zabytkowych murów obronnych. Dla skarżących oznacza to brak ingerencji ustaleniami planu w ich prawo własności, albowiem funkcja terenu, na której zlokalizowany jest ich budynek usługowo-handlowy nie ulega zmianie, zaś gmina jako właściciel terenów położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących miała prawo uporządkować ten teren pod względem urbanistycznym. Załączone przez skarżących zdjęcia należącego do nich budynku wraz z otoczeniem wskazują na zasadność podjęcia przez Gminę C. działań zmierzających do zagospodarowania tego terenu, wyważając interes publiczny i interesy prywatne, co w przypadku tej uchwały nastąpiło. Odnosząc się do przesunięcia linii zabudowy o 6 metrów, Sąd wskazał, że linia zabudowy jest zgodna z uzgodnieniami planu dokonanymi z [...] Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] października 2008 r.). Linia zabudowy, w ocenie Konserwatora, winna nawiązywać do historycznej zabudowy kwartałowej i organ stanowiący Gminy do tych wytycznych Konserwatora się zastosował. Nadto [...] Konserwator Zabytków po ponownym przedłożeniu planu do uzgodnienia w postanowieniu z dnia [...] lutego 2009 r. nie wnosił zastrzeżeń do wprowadzenia obowiązującej linii zabudowy i w uzgodnieniu wskazał na dopuszczenie na terenach U1, U2 i U3 zabudowy o wysokości 3 kondygnacji. Wprawdzie uzgodnienie to - co wynika z dokumentacji planistycznej - zostało dokonane po terminie określonym w art. 25 ust. 1 u.p.z.p. (wniosek o uzgodnienie doręczony 27 stycznia 2009 r., uzgodnienie z dnia [...] lutego 2009 r.), to jednak w tej sytuacji organ gminy mógł przyjąć uzgodnienie za dokonane na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto, działka skarżących położona na terenie U3 - wbrew twierdzeniom skarżących - posiada dostęp do drogi publicznej od strony ciągu pieszo-jezdnego KPJ2, natomiast oczekiwanie, że unormowania planu zapewnią dostęp do budynku skarżących również od strony ciągu pieszego KP1, nie oznacza, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego wprowadzając w planie kwestionowane przez skarżących zapisy. W odniesieniu do kwestii miejsc parkingowych, Sąd wskazał, że jakkolwiek w art. 15 ust. 2 pkt 6 wskazano, że plan powinien zawierać minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji, to jednak ustalenia te dotyczą tych obiektów, które powstaną po uchwaleniu planu. Nie odnoszą się natomiast do obiektów istniejących, których przeznaczenie jest tożsame z tym sprzed uchwalenia planu. Sąd podkreślił, że nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, ani też zasad jego sporządzenia, przekładających się na nieuprawnioną prawem ingerencję w sferę praw i interesów prawnych skarżących jako podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości objętej procedowanym planem. Uwagi do planu, chociaż nie uwzględnione przez organ zostały rozpatrzone, natomiast lakoniczność uzasadnienia odmowy nie oznaczała zaniechania wykonania tej części procedury planistycznej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. K. i J. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą zaakceptowaniem aktu prawa miejscowego w postaci przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpodstawnie ograniczającego prawo własności skarżących, polegające na wyłączeniu możliwości wykorzystania nieruchomości stanowiącej ich własność zgodnie z jej przeznaczeniem i celem nabycia, co tożsame jest z faktycznym pozbawieniem skarżących uprawnień właścicielskich, mimo braku ku temu przesłanek wynikających z interesu publicznego bądź ochrony zabytków czy środowiska naturalnego; 2) art. 17 pkt 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, 11 i 12 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zaskarżona uchwała została przygotowana oraz podjęta we właściwy sposób - rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy w rzeczywistości nie rozpatrzono należycie uwag zgłaszanych przez skarżących do treści rzeczonej uchwały, a także nie dokonano wszechstronnej prognozy jej skutków finansowych oraz nie uwzględniono okoliczności, iż zmiana linii zabudowy przedmiotowego terenu i jej wysokości (przede wszystkim terenu oznaczonego MW/U) powoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżących oraz skutkuje niemożnością korzystania z niej zgodnie z celem jej nabycia oraz zamierzonym i dotychczasowym sposobem jej wykorzystywania; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez oddalenie skargi, poprzedzone dokonaniem niewłaściwej wykładni ww. przepisu prawa materialnego, a tym samym usankcjonowanie aktu prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uchwalony został bez uprzedniego rozstrzygnięcia o sposobie załatwienia pisemnych uwag skarżących zgłoszonych do jego treści, co rażąco narusza prawo właścicieli nieruchomości - tj. skarżących, do aktywnego udziału w procesach planistycznych obejmujących ich grunt; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ani wydania jej z naruszeniem prawa i w konsekwencji oddaleniem skargi w całości, mimo iż postępowanie prowadzone wobec skarżących naruszało m.in. art. 7 i art. 8 k.p.a., a tym samym nie realizowało ustawowego obowiązku budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady proporcjonalności, w szczególności wobec nieuwzględnienia we właściwych proporcjach interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz braku poszanowania prawa własności. W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2021 r. (data wpływu do Sądu) organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna J. K. podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona po doręczeniu jej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W myśl art. 141 § 2 p.p.s.a., w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Zgodnie z art. 142 § 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek. Z ww. przepisów wynika jednoznacznie, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, bowiem termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg od dnia doręczenia stronie, która złożyła taki wniosek, odpisu wyroku z uzasadnieniem. Oznacza to, że strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o uzasadnienie wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej nawet w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony w tym postępowaniu i jej doręczone. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku wystąpiła skarżąca W. K. (w imieniu własnym), której odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem został następnie doręczony. Skarżący J. K. nie występował z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro skarżący nie wystąpił z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r., to nie mógł skutecznie wnieść skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 177 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej W. K., wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. I tak, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., albowiem w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd I instancji nie mógł zarzucić naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w konsekwencji oprzeć zastosowania środka wobec zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w punktach I. 2) i 3 ) opisanej wyżej skargi kasacyjnej, tj.: art. 17 pkt 5, art. 1 ust. 2 pkt 7, 11 i 12 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdza się nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko wtedy, gdy w trakcie procedury planistycznej miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Nierozpatrzenie uwag do planu, jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, może stanowić kwalifikowany przypadek świadczący o istotnym naruszeniu przez gminę trybu sporządzenia planu (zob. J. Dziedzic-Bukowska [w:] K. Buczyński, J. Jaworski, P. Sosnowski, J. Dziedzic-Bukowska, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, art. 28; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1295/14). Zauważyć należy, że wniesiony środek odwoławczy, poza wskazaniem, że zaskarżona uchwała została podjęta bez należytego rozstrzygnięcia o sposobie załatwienia zgłoszonych przez skarżących do niej uwag, nie zawiera żadnego wyjaśnienia, jakie to konkretnie uwagi nie zostały przez organ uwzględnione. Uzasadnienie w tym zakresie sprowadza się do zakwestionowania konstatacji Sądu Wojewódzkiego, iż "uwagi do planu, chociaż nie uwzględnione przez organ zostały rozpatrzone, natomiast lakoniczność uzasadnienia odmowy nie oznacza zaniechania wykonania tej części procedury planistycznej". Skarżąca kasacyjnie podnosi jedynie, że " (...) z treści załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały nie wynika dlaczego zgłoszone przez skarżących uwagi nie zostały uwzględnione. Zawarte w trzech tiretach krótkie stwierdzenia powielają jedynie treść uchwały, bądź wskazują na znane skarżącym postanowienie Konserwatora Zabytków albo wskazują, że z opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z 15.08.2008 r. wynika zakaz lokalizowania zabudowy przy M. [...]). Nie świadczy to o należytym zredagowaniu podstawy zaskarżenia. Ponadto, nie sposób jest uznać, aby na etapie sporządzania planu miejscowego nie uwzględniono prawa własności strony, zasady polegającej na zapewnieniu udziału społeczeństwa w pracach na planem miejscowym, czy w końcu doszło do naruszenia zasady zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych (art. 1 ust. 2 pkt 7, pkt 11 i pkt 12 u.p.z.p.). Strona brała bowiem udział w procesie planistycznym, o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych pisma. W ramach rozpatrywanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wnosząca skargę kasacyjną, podnosi także, że nie dokonano wszechstronnej prognozy skutków finansowych podjęcia uchwały oraz nie uwzględniono okoliczności, iż zmiana linii zabudowy przedmiotowego terenu i jej wysokości (przede wszystkim terenu oznaczonego MW/U) powoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżących oraz skutkuje niemożnością korzystania z niej zgodnie z celem jej nabycia oraz zamierzonym i dotychczasowym sposobem jej wykorzystywania. W odniesieniu do powyższego, wyjaśnić trzeba, że obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. W niniejszej sprawie nie wykazano takiej zależności. Ponadto, autor skargi kasacyjnej, brak wzięcia pod uwagę skutków finansowych opracowania planu upatruje w ewentualnych postępowaniach odszkodowawczych związanych z obniżeniem wartości nieruchomości skarżących oraz niemożnością korzystania z niej zgodnie z celem jej nabycia oraz zamierzonym i dotychczasowym sposobem jej wykorzystywania. Tego typu argumentacja mogłaby ewentualnie stanowić skuteczną podstawę zarzutu (w powiązaniu z art. 36 u.p.z.p.), gdyby faktycznie przeznaczenie nieruchomości skarżących w wyniku uchwalenia planu miejscowego zmieniło się, co w tej sprawie nie miało miejsca. Z powyższym zarzutem koresponduje także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą zaakceptowaniem aktu prawa miejscowego w postaci przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpodstawnie ograniczającego prawo własności skarżących, polegające na wyłączeniu możliwości wykorzystania nieruchomości stanowiącej ich własność zgodnie z jej przeznaczeniem i celem nabycia, co tożsame jest z faktycznym pozbawieniem skarżących uprawnień właścicielskich, mimo braku ku temu przesłanek wynikających z interesu publicznego bądź ochrony zabytków czy środowiska naturalnego. Jednakże, także i on, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona przez Sąd I instancji analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do nieruchomości skarżących, nie potwierdza stawianej w skardze kasacyjnej tezy o ograniczeniu prawa własności strony, poprzez wyłączenie możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem i celem nabycia. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, działka skarżących nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem U3. Teren ten przeznaczony jest - zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały na obiekty upowszechniania kultury, wystawy i ekspozycje, pracownie artystyczne, handel detaliczny, gastronomię, usługi drobne, produkcję drobną, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty kształcenia dodatkowego. Zważywszy na to, że skarżący prowadzą na ww. działce działalność handlowo-usługową (jubiler, usługi złotnicze), uchwalony plan nie powoduje zmian, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zarówno funkcji terenu, jak i prowadzonej działalności. Budynek usługowy skarżących powstał na terenie, na którym obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta C. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1991 r., zaś wydane na wniosek skarżącego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące wybudowania budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] uwzględniały przepisy tej uchwały. Ustalenia co do przeznaczenia terenu były tożsame z obecnie obowiązującymi - był to teren przewidziany pod usługi i handel. Skarżąca kasacyjnie odwołuje się do bliżej nieokreślonej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej stworzonej w celu realizacji ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wykazania istnienia własnego interesu prawnego w niniejszej sprawie, bez wykazania, iż rzeczywiście ona istniała i wynikała z konkretnego dokumentu i jego zapisów. Ponadto, nie wskazuje, w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, żadnych jednostek redakcyjnych kwestionowanego planu miejscowego, które mogłyby być podstawą czynienia dalszych rozważań, czy rzeczywiście doszło do naruszenia interesu prawnego strony. Ogólnikowe odwołanie do postanowień planu miejscowego, nie czyni zadość obowiązkowi nałożonemu na autora skargi kasacyjnej wskazania konkretnych przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie wykazała, że Gmina nadużyła władztwa planistycznego podejmując sporną uchwałę. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).