IV SA/Wa 638/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. P. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku R. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] zatwierdzającej plan zalesienia nieużytków. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2012 r. R. P. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. nr[...] r. zatwierdzającej plan zalesień nieużytków w powiecie [...], w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] "[...]", stanowiącej obecnie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...] i[...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. przekazał powyższy wniosek Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako właściwemu organowi, który pismem z dnia 23 lutego 2012 r. przekazał go Ministrowi Środowiska. Pismem z dnia 2 października 2012 r. Minister Środowiska przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1948 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. nr[...] r., w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] "[...]", stanowiącej obecnie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Wnioseko ponowne rozpatrzenie sprawy objętej ww. decyzją złożyła R. P. zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i niezebranie całego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku R. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] r. zatwierdzającej plan zalesienia nieużytków. Na wstępie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 157 §2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym wymaga ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny. Zgodnie z orzecznictwem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sferą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień i obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni. Interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, winien pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie. W niniejszej sprawie R. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1948 r., w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] "[...]", stanowiącej obecnie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], których jest współwłaścicielem. Kolegium wskazało, że działania podjęte w zakresie poszukiwania akt postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją nie przyniosły rezultatu, a Archiwum Państwowe w [...] przy piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. przekazało jedynie potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. znak: [...]. Mając na uwadze, że z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, czy nieruchomość oznaczona nr hip. [...] "[...]", stanowiąca obecnie działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], których wnioskodawczyni jest współwłaścicielem, objęte zostały kwestionowaną decyzją, a co za tym idzie, czy legitymuje się ona przymiotem strony w niniejszym postępowaniu, Kolegium pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. zwróciło się do R. P. o nadesłanie dokumentów potwierdzających objęcie ww. nieruchomości decyzją z dnia [...]grudnia 1948 r. W odpowiedzi R. P. w piśmie z dnia 23 grudnia 2016 r. wyjaśniła, że: "(...) w założonej w połowie lat 1970-tych ewidencji gruntów obrębu [...] dla działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1807 m2 stanowiącej znakomitą większość w/w działki [...] wykazano jako rodzaj użytku Ls. Moi dziadkowie kupili ją przed 1945 r. jako budowlaną. Z opowiadań rodziców wiadomo mi, że została ona kilka lat po zakończeniu wojny, przymusowo zalesiona razem z większością działek położonych w tym rejonie. Powszechnie wiadomo, że znaczne obszary w obecnych granicach m.st. [...] i okolicznych gmin (w tym obecnej dzielnicy [...]) zostały ok. 1950 r. przymusowo zalesione na podstawie zarządzeń wydanych przez ówczesne władze. Z informacji jakie udało mi się uzyskać z różnych urzędów (...), wynika, że podstawą do powojennego zalesienia znacznych terenów ówczesnego m.st. [...] i okolic był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1948 r. zatwierdzająca plan zalesień nieużytków". Do ww. pisma załączona została kopia pisma Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Środowiska Miejskiego Architekta Krajobrazu z dnia 8 kwietnia 2011 r., z którego wynika, że nie odnaleziono map z dokładnym oznaczeniem działek przeznaczonych pod zalesienie. ZdaniemKolegium w celu wykazania po stronie wnioskodawczym interesu prawnego w ocenie legalności decyzji z dnia [...] grudnia 1948 r., niezbędnym jest wykazanie, że nieruchomości, do których przysługuje jej tytuł prawny zostały tą decyzją objęte. W postępowaniu nadzwyczajnym podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności oznaczonej decyzji powinien bowiem wykazać swoją legitymację procesową poprzez przedstawienie okoliczności świadczących o jego interesie prawnym, natomiast do kompetencji organu administracji należy weryfikacja tego w świetle konkretnych przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Kolegium podkreśliło również, iż w postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego, a zatem i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ administracji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. winien przeprowadzić postępowanie w ww. zakresie, tj. ustalić czy rzeczywiście zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. W odróżnieniu jednak od "wstępnego etapu" badania wniosku, organ odwoławczy nie może zastosować art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania, tylko postępowanie to umorzyć. Organ odwoławczy w ramach obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego posiada bowiem kompetencję do dokonania oceny legitymacji procesowej podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc ustala, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z uwagi na powyższe Kolegium umorzyło postępowanie wszczęte na wniosek R. P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła R. P. zarzucając naruszenie: ˗ przepisów dotyczących określenia właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji stopnia wojewódzkiego tj. art. 19, art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a., ˗ art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację, ˗ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. w trakcie prowadzonego postępowania. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zatem również decyzji z [...] grudnia 1948 r., jest właściwy rzeczowo minister. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie stwierdzając, iż nawet w przypadku naruszenia przepisów o właściwości należało orzec o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało uruchomione na skutek wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. nr[...] r. zatwierdzającej plan zalesień nieużytków w powiecie [...]. Zauważyć należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które określają zarazem – w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. - organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym - właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma znaczenia to, kiedy decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, została wydana i jaki organ aktualnie jest organem właściwym w I instancji, a jaki w II instancji, w danej kategorii spraw. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie chodzi bowiem o ustalenie, który organ jest obecnie organem właściwym w określonej kategorii spraw bądź organem wyższego stopnia w tych sprawach, lecz o to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji, tj. decyzji wydanej w określonej sprawie przez konkretny organ. Z powyższego wynika że, art. 157 § 1 k.p.a. ustanawia dwie reguły.Po pierwsze - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.Po drugie, jeśli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ.Wyjątki od powyższych reguł muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa. W niniejszej sprawie decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności wydał Wojewoda [...], zaś sprawa dotyczy zatwierdzenia planu zalesienia. To oznacza, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje reguła pierwsza stanowiąca, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.Skoro kwestionowaną decyzję z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...], wydał Wojewoda [...], a sprawa dotyczyplanu zalesienia, to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest – z mocy art. 157 § 1 k.p.a. – minister. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Istotne w związku z tym staje się wyłącznie to, który minister zajmuje się obecnie sprawami z zakresu planu zalesienia. Nie ma natomiast żadnego znaczenia to jaki organ w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa materialnego jest organem wyższego stopnia w sprawach zalesiania. Jeżeli więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana jest decyzja wojewody, organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, lecz minister. Jednocześnie, skoro kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał wojewoda, to nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem pierwszej instancji, a jaki organem drugiej instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez wojewodę. Nie można bowiem podzielić rozumowania, gdyż brak jest ku temu podstaw, że skoro kwestionowana decyzja wojewody, z uwagi na obowiązujący w czasie jej wydania stan prawny, jest decyzją pierwszoinstancyjną, to tym samym do stwierdzenia jej nieważności właściwy jest obecnie ten organ, który wykonuje zadania organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach o zalesianie. Jak już wyżej wskazano, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do zasady należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać z wyraźnego przepisu prawa, przy czym z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie można wyprowadzić wniosku, że zmienia on regułę przyjętą w art. 17 pkt 2 k.p.a., według której organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Reguły ustanowionej w art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. nie może też zmienić okoliczność, iż kwestionowaną decyzję wydał wojewoda jako organ pierwszej instancji, ani to, że w związku z reformą administracji publicznej, urząd określonego wojewody został zniesiony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak każde nadzwyczajne postępowanie, jest w stosunku do postępowania zwykłego nową sprawą, która rządzi się własnymi regułami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wznowienia postępowania jest to art. 150 k.p.a., w przypadku uchylenia decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi lub prawidłowej są to art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 i 2 k.p.a., zaś w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest to art. 157 § 1 k.p.a. Żaden z tych przepisów, uwzględniając ich gramatyczną wykładnię, nie daje podstaw do tego, aby właściwość organu do załatwienia sprawy w nadzwyczajnym trybie oceniać według przepisów określających właściwość organów w trybie zwykłego postępowania. Trudno dostrzec też istotne względy przemawiające za odstąpieniem od tej reguły wykładni. Skoro kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał wojewoda, to nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem I instancji, a jaki organem II instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez wojewodę. Konieczne jest jedynie ustalenie w zakresie działania którego ministra pozostają aktualnie sprawy z zakresu zalesiania. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 1999 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Środowiska (Dz. U. poz. 1017) zostało utworzone Ministerstwo Środowiska, którym kieruje Minister Środowiska. Szczegółowy zakres działania Ministra Środowiska, zgodnie z art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 oraz z 2015 r. poz. 1064), określony został w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 96). Zgodnie z regulacją omawianego rozporządzenia, Minister Środowiska kieruje działem administracji rządowej - środowisko. Natomiast jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 762) dział środowisko obejmuje sprawy: 1) ochrony i kształtowania środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania jego zasobów; 2) ochrony przyrody, w tym w parkach narodowych i krajobrazowych, rezerwatach przyrody, oraz ochrony gatunków roślin i zwierząt, prawem chronionych lasów, zwierzyny i innych tworów przyrody; 2a) (uchylony); 3) geologii; 4) gospodarki zasobami naturalnymi; 5) (uchylony); 6) kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska i badania stanu środowiska; 7) leśnictwa; 8) ochrony lasów i gruntów leśnych; 9) łowiectwa; 10) mikroorganizmów genetycznie zmodyfikowanych oraz organizmów genetycznie zmodyfikowanych, z wyjątkiem spraw związanych z wydawaniem zezwoleń na wprowadzenie do obrotu żywności i środków farmaceutycznych oraz spraw organizmów genetycznie zmodyfikowanych przeznaczonych do użytku paszowego i pasz genetycznie zmodyfikowanych w zakresie niektórych zadań lub czynności określonych właściwymi przepisami. Z powyższego wynika, że dział leśnictwa pozostaje we właściwości Ministra Środowiska. W tym stanie prawnym należy stwierdzić, że w sprawach dotyczących leśnictwa Minister Środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję tj. wojewody. Organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zalesienia jest zatem Minister Środowiska. Takich kompetencji nadzorczych nie posiadało natomiast samorządowe kolegium odwoławcze. Trafne okazały się zatem zarzuty skargi kwestionujące właściwość organu rozpoznającego złożony wniosek. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Zdolność prawną do prowadzenia konkretnego postępowania każdy organ zobowiązany jest przede wszystkim oceniać już po otrzymaniu podania strony. Z takiej powinności nie jest też zwolniony w trakcie toczącego się postępowania. Niezależnie od tego, kiedy organ stwierdzi brak zdolności do prowadzenia postępowania i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, podanie strony niezwłocznie należy przekazać organowi właściwemu w sprawie. Nieistotne są przyczyny zaistnienia takiego stanu. Nie ma zatem znaczenia czy kwestia niewłaściwości danego organu w konkretnej sprawie wynika ze zmiany przepisów prawa czy dokonania przez organ wadliwej oceny obowiązujących już przepisów o właściwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w sytuacji, w której podanie strony o wszczęcie postępowania skierowane jest do organu, który w dacie wpływu podania nie był właściwy do jego rozpoznania, organ powinien zastosować wyłącznie przepis art. 65 § 1 k.p.a. Zobowiązany jest więc przesłać podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym stronę oraz przedstawiając jednocześnie powody, dla których uznał się za niewłaściwy w tej sprawie i przesłanki, dla których właściwy jest organ wskazany w zawiadomieniu. Brak wówczas jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania. Nie każde podanie złożone do organu administracji publicznej powoduje wszczęcie postępowania. Takich skutków nie wywołuje między innymi wniosek skierowany do organu niewłaściwego w sprawie. Oczywistym zatem jest, że skoro wówczas nie zostaje wszczęte postępowanie, to głównie z tej przyczyny nie ma też podstaw do jego umorzenia. W konsekwencji powyższego organ niewłaściwy w danej sprawie, w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest - na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek w postaci nieważności postępowania.Zauważenia wymaga także, że w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Przyjąć należy więc, że każdy przypadek naruszenia właściwości – czy to rzeczowej, czy to miejscowej, niezależnie od podstaw tego naruszenia, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, powodującą konieczność wyeliminowania je z obrotu prawnego i to niezależnie od trafności/bądź nie jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Obowiązkiem Kolegium będzie zatem, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przekazanie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 grudnia 1948 r. do organu właściwego tj. Ministra Środowiska. W tej sytuacji Sąd odstąpił od rozważań co do pozostałych zarzutów skargi o naruszeniu przepisów k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 1 czerwca 2015 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składał się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł.