I GSK 2641/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 298/18 w zakresie odrzucenia skargi na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu postanawia: oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 298/18, odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w O. (skarżąca) na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2018 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego poinformował skarżącą, że jej wniosek złożony w konkursie został pozostawiony bez rozpatrzenia z powodu niespełnienia kryterium warunku formalnego nr 2 – "kompletność wniosku i załączników". Poinformowano wnioskodawcę o braku prawa do wniesienia protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucając skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.; dalej: ustawa lub ustawa wdrożeniowa), w sytuacji stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie (nie krótszym niż 7 dni), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. WSA wskazał następnie, że ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz Regulamin konkursu nie przewidują na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych prawa do złożenia środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Wyjątkiem przewidzianym przez ustawodawcę jest protest, którego celem rozpoznania jest sprawdzenie wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Protest jako środek odwoławczy, przysługuje jednak od informacji o negatywnej ocenie projektu, na zasadach przewidzianych przez ustawę(art. 53 ust. 1 ustawy). Powołany akt prawny przewiduje też skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy skarga przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1. Z analizy przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 wynika, że ustawa wiąże możliwość złożenia środka odwoławczego w postaci protestu oraz - w dalszej kolejności - wniesienia skargi do sądu administracyjnego z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy oraz jej negatywnym wynikiem. Sąd I instancji wyjaśnił w świetle powyższego, że z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość wniesienia protestu uzależniona jest od wcześniejszej oceny projektu, dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów. Ocena projektu dotyczy wyłącznie weryfikacji projektu pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów i jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy dany projekt spełnił wymogi formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Jedynie zachowanie procedury poprawnego złożenia wniosku daje możliwość jego oceny. Zatem z przepisów ustawy wynika, że dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie wniosku o dofinansowanie ograniczona została jedynie do rozstrzygnięć wydanych po dokonaniu merytorycznej oceny wniosku według kryteriów wyboru. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącą nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez Zarząd pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ, jak uznał organ, wniosek zawierał braki formalne, zaś wnioskodawca nie uzupełnił ich w wyznaczonym terminie. Do oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Muszą to być wnioski kompletne, odpowiadające wymogom ogłoszonego konkursu. W konsekwencji wniosek skarżącej nie został oceniony negatywnie, wobec czego skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia protestu na podstawie art. 53 ustawy. W ocenie WSA, z procedurą oceny wniosku, o której mowa rozdziale 13 ustawy, nie można było również utożsamiać postępowania mającego na celu uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to postępowanie odrębne i odmienne od procedury wyboru projektu, o której mowa w rozdziale 13 ustawy. W konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych nie stanowiło oceny projektu. Sąd pierwszej instancji wskazał w świetle powyższego, że od rozstrzygnięcia takiego nie przysługuje protest, ponieważ możności zaskarżenia środkiem odwoławczym czynności w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie przewidział ustawodawca, który wyraźnie i jednoznacznie możność wniesienia protestu zastrzegł wyłącznie dla przypadków negatywnej oceny projektu. Z tych też przyczyn za niedopuszczalne Sąd uznał zaskarżenie tego rodzaju czynności skargą do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy ponieważ przepis zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. W ocenie WSA za dopuszczalnością skargi nie przemawiało także brzmienie art. 64 ustawy, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Jak wyjaśnił Sąd, przepis ten określa zasady postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach poddanych kontroli sądu na podstawie art. 61 ustawy, w myśl którego wnioskodawca może w zakresie określonym w tym przepisie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Sąd wskazał nadto, że pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga do sądu administracyjnego przysługuje na inne niż określone w pkt 1-3 (czyli inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie nie jest czynnością, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły oraz bezpośredni związek między ustaleniem, a realizacją uprawnienia lub obowiązku. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia nie rozstrzyga w sposób bezpośredni o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego. Nie dochodzi w tym przypadku do konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej. Normy takiej nie zawierają przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Ustawa ta przyznaje organowi (właściwej instytucji) prawo wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1). Projekty podlegają ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2). A. Sp. z o.o. w O. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez odrzucenie skargi i uznanie, iż pismo Zarządu Województwa z dnia 27.04.2018 roku w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie bez rozpoznania nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 ppsa aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej Ustawa) Ustawy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż Skarżącemu nie przysługuje w przedmiotowej sprawie protest i w konsekwencji skarga. Wskazać należy, iż art. III lit. G. pkt 17 Regulaminu konkursu postanawia, iż "W przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków formalnych, skorygowany wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia, co oznacza że nie podlega dalszej ocenie na podstawie kryteriów wyboru projektów, a Wnioskodawcy nie przysługuje prawo do wniesienia protestu". Ustawa nie dopuszcza takiego trybu zawsze przewidując możliwość złożenia protestu. 3. art. 41 ust 1 Ustawy w zw z art. III lit G pkt 12 Regulaminu konkursu poprzez wykroczenie przez Organ w ramach dokonywania oceny formalnej uzupełnionego wniosku poza granicę wcześniej wysłanego wezwania i żądanie od Skarżącego kolejnej kopii załącznika w sytuacji kiedy Organ nie zawarł takiego żądania w wezwaniu - w pkt 13 pisma zawierającego wezwanie Organ wskazał, iż prosi o ponowne przeanalizowanie zapisów zawartych w planie (tzn. przedmiotowym załączniku) i w razie konieczności o jego poprawę, a takiego stwierdzenia z pewnością nie można traktować jako zobowiązanie do poprawy załącznika, a to dopiero implikowałoby konieczność załączenia jego poprawionej wersji; 4. art. 37 ust. 1 Ustawy oraz art. 125 ust. 3 lit. a tiret (ii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z dnia 20 grudnia 2013 r. dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) wyrażające się brakiem zapewnienia skarżącej przejrzystych i rzetelnych reguł obowiązujących przy wyborze projektów do dofinansowania oraz nieprzestrzeganie zasady równego traktowania, a w konsekwencji podjęcie decyzji bez rzeczywistej weryfikacji i sprawdzenia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów podniesionych w niej zarzutów. Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę. Poczyniwszy powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny wskazuję, że istota sprawy sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest wniesienie skargi na informację instytucji zarządzającej w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Oznacza to, że możliwe jest jedynie zaskarżenie do sądu informacji wydanych na skutek oceny protestu. Protest zaś może być wniesiony w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w świetle powyższego, że pozostawienie przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniosku bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych nie może być uznane za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji od tego rozstrzygnięcia nie przysługiwało prawo do wniesienia protestu na podstawie art. 53 ust. 1 tej ustawy wdrożeniowej. Wniosek strony skarżącej nie przeszedł bowiem do kolejnego, merytorycznego, etapu konkursu, na którym ocenia się projekt, gdyż nie spełnił warunków, które badane są przez organ na etapie wcześniejszym – oceny formalnej złożonego wniosku. Od wyników oceny wstępnej wniosku nie przysługuje wnioskodawcy żaden środek prawny, w tym w postaci protestu. Protest, jak wskazano wyżej, składać można w przypadku negatywnej oceny projektu, która dokonywana jest po przejściu wniosku przez etap sprawdzenia wymagań formalnych. Jeżeli wniosek skarżącego nie przeszedł pomyślnie weryfikacji formalnej, to nie mógł być dopuszczony do oceny projektu, a więc złożony "protest" ani inny środek odwoławczy stronie nie przysługiwał. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa Wielkopolskiego pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej, ponieważ pomimo wezwania spółka nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Skoro rozstrzygnięcie to nie może być zaskarżone protestem, to nie może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Tym samym sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia dodatkowo, że gdyby w realiach niniejszej sprawy informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 27 kwietnia 2018 r. uznać w istocie za negatywną ocenę projektu podlegającą na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zaskarżeniu, skarżąca i tak z prawa zaskarżenia nie skorzystałaby. Z akt administracyjnych i sądowych sprawy jednoznacznie wynika, że protest nie został złożony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarga powinna być dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że sprawy regulowane ustawą wdrożeniową podlegają kognicji sądów administracyjnych jedynie w zakresie wskazanym w tej ustawie, a więc w przypadkach rozstrzygnięć, o których mowa w art. 61 ustawy, a podstawą wniesienia skargi jest art. 3 § 3 p.p.s.a. Nie ma zaś podstaw do rozszerzenia właściwości sądów administracyjnych w tych sprawach. Czyni to w świetle powyższego zarzuty podniesione petitum skargi kasacyjnej z nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r,. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.