VII SA/Wa 2218/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. na rzecz Gminy O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. W następstwie przeprowadzonych w dniach 16-22 kwietnia 2015 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku szkoły podstawowej w Z., Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej również jako Komendant Powiatowy PSP), decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] nakazał Stowarzyszeniu "N." (podmiot prowadzący szkołę, jednakże niebędący właścicielem budynku) usunięcie stwierdzonych w budynku szkoły nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, tj. 1) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi, 2) przeprowadzić praktyczne sprawdzenie organizacji oraz warunków ewakuacji budynku, 3) przeprowadzić przegląd techniczny i czynności konserwacyjne przeciwpożarowego wyłącznika prądu, w odpowiedni sposób je udokumentować oraz zapewnić ich systematyczne przeprowadzanie, 4) zapewnić możliwość nieograniczonego dostępu do przeciwpożarowego wyłącznika prądu, 5) usunąć zanieczyszczenia z przewodu kominowego, dymowego z pomieszczenia kotłowni oraz zapewnić ich okresowe usuwanie, 6) w budynku wykonać instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami 25 z wężem półsztywnym obejmującymi swym zasięgiem w poziomie całą chronioną powierzchnię. Decyzję doręczono m.in. Gminie O. - właścicielowi budynku szkoły. II. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie, wskazana decyzja Komendanta Powiatowego PSP została - co do nałożonych na podmiot obowiązków - utrzymana w mocy decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej jako Komendant Wojewódzki PSP) z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] znak sprawy [...] (w zakresie zakwestionowanych punktów 1, 3, 4, 5 i 6 decyzji I instancji). Również i ta decyzja została doręczona m.in. Gminie O. - właścicielowi budynku szkoły. III. Pismem z dnia 3 listopada 2016 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego PSP Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] zarzucając, że skierowano ją do podmiotu nie będącego stroną postępowania, bowiem korzystającego z budynku szkoły na zasadzie użyczenia, zamiast do Gminy O., będącej właścicielem budynku szkoły. IV. Komendant Wojewódzki PSP, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Komendanta Powiatowego PSP. Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego PSP oraz umorzył postępowanie tego organu w całości, bowiem decyzja Komendanta Powiatowego nie była decyzją ostateczną. V. Następnie Komendant Główny PSP pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wszczął na wniosek Stowarzyszenia postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją ostateczną Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2015 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Komendant Główny PSP stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego PSP z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wskazując, iż decyzje zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Wskazaną decyzję doręczono Gminie O.. VI. Gmina O. pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną decyzją Komendanta Głównego PSP z dnia [...] czerwca 2017 r. We wniosku podniesiono merytoryczne zarzuty względem zaskarżonej decyzji, wykazując iż jest ona błędna, bowiem obowiązki zmian w budynku słusznie zostały nałożone na Stowarzyszenie. VII. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Komendant Główny PSP umorzył postępowanie odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu wskazał, iż z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika przy tym z konkretnego, przepisu prawa i musi być aktualny. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności. Organ wskazał, iż wysłanie m.in. do Gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (w przedmiocie stwierdzenia nieważności) jak i decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. nie należy utożsamiać ze skierowaniem tych pism do osoby będącej stroną postępowania administracyjnego. Takie działanie organu podyktowane było przede wszystkim zastosowaniem się do przyjętych w k.p.a. zasad pogłębiania zaufania i udzielania informacji przez organy administracji publicznej, gdyż jak wynika z dokumentacji będącej w posiadaniu organu, Wójt Gminy O. był informowany przez organy PSP o podejmowanych czynnościach w niniejszej sprawie co najmniej od maja 2015 r. Przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym posiadało jedynie Stowarzyszenie, gdyż wyłącznie ten podmiot został związany decyzjami organów Państwowej Straży Pożarnej województwa [...], nakładającymi nań obowiązek realizacji określonych działań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego i Komendanta Wojewódzkiego Gmina nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie występowała w tych decyzjach jako podmiot zobowiązany do zapewnienia odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej w obiekcie, o czym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 191, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 620). Gmina co najwyżej miała interes faktyczny w tym rozstrzygnięciu. Tym samym w analizowanej sprawie doszło do bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, gdyż wnoszący odwołanie nie posiada - w ocenie organu - przymiotu strony w sprawie (art. 127 § 3 k.p.a.). VIII. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Gmina O. (dalej jako Skarżąca), kwestionując je w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i uznanie, że stroną postępowania o doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej może być wyłącznie uczestnik - Stowarzyszenie "N.", nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast przymiotu strony nie ma właściciel budynku - Gmina, 2. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez uznanie, że właściciel budynku, w którym istnieje obowiązek wykonania czynności, w tym robót budowlanych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nie jest stroną postępowania, jeżeli budynek ten jest przedmiotem umowy użyczenia, a biorący w użyczenie doprowadził do powstania stanu niezgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej wbrew postanowieniom umowy najmu i bez zgody właściciela budynku. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. IX. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: X. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Gmina O. jest stroną postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na skierowanie tego aktu do podmiotu nie będącego stroną - Stowarzyszenia). Odpowiedź na to pytanie w pewnym zakresie łączy się z odpowiedzią na pytanie, czy wskazana Gmina, będąca właścicielem budynku szkoły, mogła być i była stroną postępowania zwykłego, w którym nałożono na inny podmiot (Stowarzyszenie) określone obowiązki z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, które jednakowoż dotyczą wskazanego budynku i ingerują w jego substancję. W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę na generalną zasadę postępowania administracyjnego, w myśl której stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest także strona postępowania zwykłego, jak również stroną taką jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Strona postępowania zwykłego jest więc co do zasady zawsze stroną postępowania nadzwyczajnego. Ponadto, stroną postępowania nadzwyczajnego mogą być również te osoby, które wprawdzie nie brały udziału w postępowaniu zwyczajnym, jednakże w postępowaniu nadzwyczajnym wylegitymują się interesem prawnym. Jak wskazano, kluczowe znaczenie w sprawie ma przede wszystkim ustalenie, czy Gminie O. przysługiwał status strony postępowania zwyczajnego, a jeżeli nie, to czy przysługiwał jej jednak mimo to status strony postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego). W związku z powyższym należy zauważyć, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ustawodawca precyzuje w art. 28 k.p.a., do którego treści odwołuje się także Komendant Główny PSP. Status ten ściśle powiązany jest z pojęciem interesu prawnego, który realizowany jest na podstawie określonego przepisu prawa, bezpośrednio wiążącego się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją danego podmiotu. O istnieniu interesu prawnego można więc mówić wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego "zainteresowanie" nie znajduje umocowania w przepisach prawa materialnego. Na tle niniejszej sprawy niekwestionowany jest fakt, iż Gmina O. jest właścicielem budynku szkoły położonego w Z., zaś Stowarzyszenie jest podmiotem z budynku tego korzystającym na podstawie łączącej wskazane strony umowy użyczenia. W powyższych okolicznościach sprawy Komendant Główny PSP formułuje tezę, iż właściciel budynku nie jest ani stroną postępowania zwyczajnego (nakładającego obowiązki) ani też postępowania nadzwyczajnego - o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W rozumieniu organu Gmina, jako nie będąca adresatem decyzji nakładającej obowiązki na inny podmiot, nie mogła być stroną postępowania, bowiem to nie do niej kierowano władcze działania organu z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Z powyższym stanowiskiem Sąd się nie zgadza. Zauważyć wypada, iż postępowaniem nieważnościowym objęte zostały decyzje (I i II instancji), których przedmiotem był nakaz wykonania przez Stowarzyszenie w budynku szkoły określonych zmian ingerujących w jego substancję (np. usunąć zanieczyszczenia z przewodu kominowego, dymowego z pomieszczenia kotłowni oraz zapewnić ich okresowe usuwanie, czy w budynku wykonać instalację wodociągową przeciwpożarową), z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu, nawet jeżeli nakaz tego rodzaju nie został skierowany do właściciela budynku, a do podmiotu z niego korzystającego (na zasadzie najmu, użyczenia, czy innego rodzaju faktycznego władztwa), dotyczy on bezpośrednio tej nieruchomości i w związku z tym wpływa na treść przysługującego właścicielowi, a więc Gminie, prawa własności nieruchomości, którego granice określona art. 140 Kodeksu Cywilnego. W ocenie Sądu, Gmina O., jako właściciel budynku, co do którego organy Państwowej Straży Pożarnej zgłosiły zastrzeżenia z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, nakazując jednocześnie określoną interwencję o charakterze budowlanym innemu podmiotowi (korzystającemu z budynku szkoły), ma interes prawny w tym, aby brać udział we wszelkich postępowaniach administracyjnych dotyczących tej właśnie nieruchomości. Jako niemożliwy do zaakceptowania należy bowiem traktować pogląd, że właściciel budynku, w którym istnieje obowiązek wykonania czynności, w tym robót budowlanych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie jest stroną takiego postępowania, gdyż budynek znajduje się we władaniu innego podmiotu. Jest to tym jaskrawsze jeżeli uwzględni się fakt, że właściciel budynku w tej sprawie wskazuje, iż to podmiot z niego korzystający doprowadził go do stanu wymagającego interwencji z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Inaczej mówiąc, oddanie budynku w posiadanie innemu podmiotowi nie oznacza, iż w postępowaniu dotyczącym tego właśnie budynku i jego cech naruszających przepisy o ochronie przeciwpożarowej i wymagających w związku z tym interwencji budowlanej (przebudowa), stroną nie będzie właściciel. Naruszałoby to jego chronione prawem interesy wywodzone z prawa własności nieruchomości. Skoro Gmina O. musiała być traktowana jako strona postępowania zwykłego, to tym bardziej jest stroną postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do Stowarzyszenia, dotyczącej jednak budynku będącego formalnie własnością Gminy. Podkreślenia wymaga, iż powyższe przekonuje także z uwagi na stanowisko Komendanta Głównego PSP, który twierdzi, że pierwotne decyzje zostały skierowane do niewłaściwego podmiotu - Stowarzyszenia, podczas gdy właściwym ich adresatem powinna być Gmina - właściciel budynku. XI. Dodatkowo Sąd zwraca również uwagę, na wykreowany działaniem Komendanta Głównego PSP przyszły stan sprawy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Otóż stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej określone obowiązki na Stowarzyszenie powoduje, iż pomiot ten, w razie uprawomocnienia się takiego rozstrzygnięcia, nie mógłby już zostać w przyszłości zobowiązany do zadośćuczynienia tym samym obowiązkom stwierdzonym w ramach przeprowadzonej kontroli. Oczywistym jest, iż po uprawomocnieniu się takiego rozstrzygnięcia organy PSP skierowałyby działania w celu realizacji obowiązków stwierdzonych w trakcie kontroli i nadal istniejących, względem właściciela budynku - Gminy, na co Komendant Główny wskazuje w decyzji stwierdzającej nieważność. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji obciążających określonymi obowiązkami Stowarzyszenie, przesądzałyby więc w pewnym stopniu sytuację prawną Gminy, która w ocenie organu nie mogła być stroną tego postępowania (nieważnościowego), jednakże będzie w przyszłości adresatem innego władczego aktu zmierzającego do naprawienia sytuacji zagrożenia pożarowego. Trudno w tych realiach sprawy przyjąć, że w ponownym postępowaniu zwykłym (dotyczącym usunięcia zagrożeń z zakresu bezpieczeństwa pożarowego) Gmina nie mogłaby podnieść wszelkich zarzutów, jakie przysługiwałaby jej jako stronie postępowania, także tych, iż podmiotem zobowiązanym powinien być jednak korzystający z budynku (Stowarzyszenie), a nie jego właściciel. Skoro tak, to mogłoby dojść do takiej sytuacji, w której nie byłoby podmiotu zobowiązanego do naprawienia stwierdzonych nieprawidłowości w ochronie pożarowej budynku szkoły. Z oczywistych względów opisany stan jest niedopuszczalny, co tym bardziej przekonuje, iż w postępowaniu zwyczajnym powinny uczestniczyć wszystkie podmioty, co do których istnieje uzasadnione oczekiwanie, iż mogą stać się adresatem decyzji zobowiązującej, zaś ustalenie tego faktu (właściwego podmiotu), następuje po przeprowadzeniu postępowania, w tym dowodowego. W konsekwencji wszystkie podmioty uprawnione do wzięcia udział w postępowaniu zwykłym, powinny być traktowane jako strona postępowania nadzwyczajnego. Reasumując, kontrolowana decyzja Komendanta Głównego PSP została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., co stanowi wadę tego rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji. W ponownym postępowaniu Komendant Główny PSP uwzględni powyższe wskazania i rozpatrzy merytorycznie zarzuty zgłaszane przez Gminę O.. W świetle poczynionych rozważań Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.