II SA/Sz 451/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdów uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z. S. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu m-ki [...] nr rej. [...], za okres od dnia 28 listopada 2004 r. do dnia 4 listopada 2014 r., i orzekło o zawrocie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 501/15 uchylił ww. postanowienia. Sąd wyjaśnił między innymi, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym wyraźnie wskazuje starostę jako organ wydający decyzje w sprawie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi i stąd to starosta jako organ powinien orzekać o kosztach usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.e.a." oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 265), Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. S. (ostatecznie zmodyfikowanego wnioskiem z dnia 5 lipca 2017 r.) przyznał Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] w kwocie [...]zł za okres od 28 listopada 2004 r. do dnia 4 grudnia 2004 r. i jednocześnie odmówił przyznania wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu w pozostałym zakresie. Starosta [...] zaznaczył, że Z. S. ograniczył się wyłącznie do wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu. Za podstawę ustalenia wynagrodzenia organ I instancji przyjął stawkę [...] zł/ 1 dzień parkowania, stosowaną w stosunkach pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego, a Z. S. oraz przyjętą w fakturze wystawionej przez ww. przedsiębiorcę dla Komendy Wojewódzkiej Policji w S.. Następnie, Starosta [...] zwaloryzował stawkę wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny. Przyznane wynagrodzenie w kwocie [...]zł uwzględnia okres od dnia usunięcia pojazdu, tj. od dnia 28 listopada 2004 r. do dnia 4 grudnia 2004 r., czyli do dnia poprzedzającego okres, za który płatności dokonała Komenda Wojewódzka Policji w S. (5 - 10 grudnia 2004 r.). Uzasadniając odmowę przyznania wynagrodzenia za pozostały wnioskowany przez Z. S. okres przechowywania pojazdu, organ I instancji wskazał na wyłączenie okresu od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 grudnia 2008 r., jako uwzględnionego i rozliczonego przez Sąd Rejonowy w G.. Okres po dniu 10 grudnia 2004 r. do dnia 28 stycznia 2005 r. Starosta [...] uznał za wyłączony za względu na pozostawanie pojazdu w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w G. na mocy postanowienia o zabezpieczeniu pojazdu, zaś okres od dnia 29 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., dalej okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 października 2006 r., jako uznany przez Sąd Rejonowy w G. za przedawniony. Do rozważenia, zdaniem organu I instancji, pozostawał okres przechowywania pojazdu po dniu 31 grudnia 2008 r., tj. od daty orzeczonego przez Sąd Rejonowy w G. upadku zabezpieczenia pojazdu. W ocenie Starosty, wnioskodawca realizacji swego roszczenia winien domagać się jednak od komornika sądowego. Za bezzasadne uznał Starosta [...] przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu w okresie po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu Rejonowego w G. o przepadku pojazdu (20 maja 2017 r.). Organ wyjaśnił, że odmowa wydania pojazdu skutkuje utratą uprawnienia do żądania zwrotu wydatków za okres liczony od chwili, gdy dozorca zobligowany był wydać rzecz. Starosta podkreślił, że wystarczająca dla wydania pojazdu była deklaracja jego odebrania, bez konieczności legitymowania się orzeczeniem o jego przepadku. Z. S. wniósł zażalenie na wskazane wyżej postanowienie organu I instancji, domagając się uchylenia tego postanowienia oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy w postaci przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu objętego wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", art. 102 § 2 u.p.e.a., § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 265), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że dyspozycją z dnia 28 listopada 2004 r. pojazd m-ki [...] nr rej. [...] został odholowany z drogi we wskazanym dniu na parking strzeżony prowadzony przez Z. S.. W ocenie Kolegium usunięcie ww. pojazdu w dniu 28 listopada 2004 r., mieściło się w warunkach przepisu art. 130a ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a w jego efekcie doszło nie tylko do przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym, ale nadto do nieodebrania pojazdu przez właściciela, a zatem "podstawy uzyskały przepisy dotyczące postępowania z pojazdem w razie upływu ustawowego terminu odebrania pojazdu", w szczególności art. 130a ust. 10 ustawy Prawo ruchu drogowym, nakazujący staroście wystąpienie do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Według Kolegium, podejmowane przez właściwe organy i sądy akty w toku postępowania karnego względem pojazdu przechowywanego na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę, pozostają bez wpływu na sytuację podmiotu wyznaczonego, którego relacja w analizowanym procesie ukonstytuowana jest wyłącznie aktem wyznaczenia, a tym samym pozostaje w relacji starosta – podmiot wyznaczony. Bez znaczenia dla oceny uprawnienia żądania pozostaje eksponowany przez organ fakt wskazania usunięcia pojazdu podmiotowi, niewyznaczonemu w tym czasie przez Starostę G. do usuwania pojazdów, gdyż przedmiotem postępowania jest przyznanie wynagrodzenia dla przechowawcy rzeczy, a tym zgodnie z obowiązującym ówcześnie zarządzeniem organu, pozostawał Z. S.. W związku z powyższym, koniecznym stało się uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia wysokości należnego wnioskodawcy wynagrodzenia we wnioskowanym okresie, z uwzględnieniem dokonanych już wpłat na jego rzecz, jak nadto w uszanowaniu przyjętych już w analogicznych sprawach prawomocnie rozstrzygniętych reguł ustalenia tego wynagrodzenia. Organ dodał, że niniejsze postanowienie przesądza co do zasady obowiązek ustalenia wynagrodzenia przez organ egzekucyjny, jednakże wysokość tego wynagrodzenia winien ustalić w pierwszej kolejności organ I instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. P. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator zarzucił: - mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., polegające na uchyleniu wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że nie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że podejmowane przez organy i sądy akty w toku postępowania karnego względem pojazdu usuniętego z drogi i przechowywanego w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na parkingu strzeżonym, wyznaczonym przez starostę, są obojętne dla obowiązków starosty względem nieodebranego pojazdu, a jedynym kryterium obligującym starostę do stosownych działań w związku z umieszczeniem pojazdu na parkingu, w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ww. ustawy, w tym zapłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu – jest nieodebranie go z parkingu przez osobę uprawnioną i obojętnymi dla podmiotu prowadzącego parking są wszelkie działania wynikające z woli właściciela pojazdu, podczas gdy brak jest podstaw do ponoszenia przez starostę kosztów przechowywania pojazdu w okresie, w którym pozostawał on do dyspozycji organów prowadzących postępowanie karne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia sprawowana według kryterium zgodności z prawem, przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga okazała się zasadna. Przedmiotowa sprawa dotyczy samochodu m-ki [...] nr rej. [...], wobec którego Komenda Powiatowa Policji w G. wydała dyspozycje usunięcia z drogi, a pojazd został przyjęty na parking strzeżony w G.. Prowadzący parking Z. S. domagał się od Starosty [...] przyznania wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu. Przypadki usunięcia pojazdu z drogi na koszt właściciela określa art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.). Starosta występuje do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jeżeli nie został on odebrany przez właściciela lub osobę uprawnioną w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia (art. 130a ust. 10 ww. ustawy). Na gruncie niniejszej sprawy należy uwzględnić wiążący organy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 501/15, zgodnie z którym sprawa z wniosku skarżącego powinna podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez Starostę G. . Jak stwierdził Sąd, w aktualnym stanie prawnym, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić z tego powodu jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Nie ma racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu, kiedyś na Skarb Państwa, obecnie na rzecz powiatu, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd, lub czy da się ustalić jego tożsamość. Powyższą oceną prawną pozostaje również związany Sąd kontrolujący niniejszą skargę. Starosta powinien orzekać o kosztach usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania. Skarżący Prokurator podniósł zarzut błędnego przyjęcia przez zaskarżony organ, że czynności zabezpieczające dokonane przez właściwe organy i sądy w oparciu o przepisy postępowania karnego, pozostają obojętne dla obowiązków starosty względem nieodebranego pojazdu. Zakres czasowy zmodyfikowanego wniosku skarżącego obejmuje okres od dnia 28 listopada 2004 r. do dnia 4 listopada 2014 r. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w G. orzekł o zabezpieczeniu majątkowym, poprzez zajęcie ww. samochodu osobowego. Komornik sądowy zajął przedmiotowy pojazd pozostawiając go na parkingu strzeżonym należącym do skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. stwierdził, że powyższe zabezpieczenie majątkowe upadło. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] r. przyznał Z. S. należność tytułem zwrotu poniesionych kosztów za usługę parkowania ww. pojazdu w kwocie [...]zł. Z. S. wystawił fakturę VAT nr [...] dla Komendy Wojewódzkiej Policji w S. na kwotę [...]zł za usługę parkowania przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia 5 grudnia 2004 r. do dnia 10 grudnia 2004 r., za co należność została uregulowana. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. Sąd Rejonowy w G. poinformował Z. S. o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji niepodjętego depozytu w postaci pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego w piśmie z dnia 27 lipca 2017 r. poinformował Starostę G. , że Z. S. nie zawiadomił o fakcie nieodebrania przedmiotowego pojazdu przez osobę uprawnioną oraz, że nie prowadzono postępowania w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu G. . Z powyższego wynika zatem, że zakres czasowy wniosku skarżącego jest szerszy, niż okres objęcia przedmiotowego pojazdu zabezpieczeniem majątkowym w postępowaniu karnym. W takiej sytuacji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, to na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy żądanie skarżącego podlegało uwzględnieniu i czy powinno zostać uwzględnione w całości, czy tylko w części. Jednakże kontrola Sądu w powyższym zakresie byłaby aktualnie przedwczesna z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonego postanowienia. Podstawę wydania postanowienia Kolegium z dnia 21 lutego 2018 r. stanowił bowiem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 144 k.p.a., powołany art. 138 § 2 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Rola sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji uchylenia się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego postanowienia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego przed organem II instancji. Z tych względów zarzut skargi dotyczący naruszenia w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mógł być przez Sąd uwzględniony. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podkreśla, że żadne inne okoliczności poza sytuacjami, gdy rozstrzygnięcie organu I instancji "zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie" nie dają podstaw do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku uznania, że uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w ww. przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć charakter wyjątkowy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania/zażalenia przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis z art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, zarówno w przypadku, gdy było ono dotknięte jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji było dotknięte niewielkimi brakami. Kontrola Sądu nie potwierdza przekonania zaskarżonego organu, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W powołanej mierze zarzuty skargi okazały się zasadne. Jak wynika, bowiem z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, mając bez wątpienia na względzie stan faktyczny sprawy oraz przyjętą wykładnię przepisu prawa materialnego, organ ten uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór pojazdu. Natomiast organ II instancji w ramach rozpatrzenia zażalenia ograniczył się wyłącznie do odmiennej od organu I instancji oceny prawnej i wykładni przepisów stanowiących podstawę ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu umieszczonego na parkingu skarżącego. Zarówno na etapie prowadzenia sprawy przed organem I, jak i II instancji mamy do czynienia z tożsamością sprawy pod względem podmiotowym oraz przedmiotem sprawy – żądaniem wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu. Odstąpienie przez Kolegium od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdy organ ten nie podniósł wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz nie wskazał potrzeby przeprowadzenia dodatkowych czynności w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), jawi się jako działanie naruszające zasadę dążenia organu do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Brak okoliczności przemawiających za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., obligował organ odwoławczy do dokonania oceny zasadności żądania wnioskodawcy i podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Z powołanych względów Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobligowany jest uwzględnić rozważania Sądu na temat prawnych granic zastosowania postanowienia kasacyjnego oraz potrzeby merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Z. S.. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie.