II SA/Sz 319/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] roku nr [...], wydaną w oparciu o art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017r., poz. 1257), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 roku, poz. 121 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", Wójt Gminy K. zatwierdził - na wniosek właścicieli T. oraz J. Z., podział działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina K. o powierzchni [...] ha na działki: - [...] o powierzchni [...] ha, - [...] o powierzchni [...] ha, - [...] o powierzchni [...] ha, - [...] o powierzchni [...] ha, - [...] o powierzchni [...] ha, - [...] o powierzchni [...] ha Jednocześnie organ stwierdził, że powstała w wyniku podziału działka nr [...], wydzielona została pod drogę publiczną kategorii krajowej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy K. zatwierdził zgodność projektu podziału przedmiotowej działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia 28 listopada 2005 r. nr XXIX/391/05 (Dz. U. Woj. Zacho. z 2005 r., nr 113, poz. 2448). Działka nr [...] położona w obrębie M. wydzielona została pod drogę publiczną kategorii krajowej, oznaczoną w powołanym miejscowym planie symbolem [...] Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. wydzielona działka przechodzi z mocy prawa, na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył działający w imieniu G. W. - Z. D. O. w S.. Powołując się na przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. odwołujący podniósł, iż stroną postępowania powinien być również Skarb Państwa — Starosta [...], a nie jak wykazano w decyzji tylko Skarb Państwa reprezentowany przez G. D. D. K. i A.. Rozpoznając złożone odwołanie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 11 ust. 1 w zw. z art. 223 ust. 2, art. 93 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 99 u.g.n. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło przepisy stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Powołując się na ustawę o gospodarce nieruchomościami stwierdziło, iż postępowanie podziałowe jest dwuetapowe. Organ w pierwszej kolejności opiniuje w formie postanowienia zgodność wstępnego projektu podziału z planem miejscowym, o czym stanowi art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Drugim etapem postępowania jest wydanie rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia przedłożonego przez stronę projektu podziału. W niniejszym postępowaniu właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb M., gmina K. uzyskali pozytywną opinię projektu podziału przedmiotowej działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] r. Zdaniem organu II instancji, aktualnie istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy stroną reprezentującą Skarb Państwa jest tylko G. działająca przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w S. czy również Skarb Państwa - Starosta [...]. Kolegium przytoczyło powołany w odwołaniu przepis art. 11 u.g.n. w myśl którego z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie organ wskazał, że z art. 223 ust. 2 u.g.n. wynika, że starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, oddadzą w trwały zarząd G. D. D. K. i A. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogi krajowe. W ocenie organu II instancji, podobny zapis zawarto w ustawie o drogach publicznych - art. 2a i art. 18 ust. 1, iż drogi krajowe, czyli tak jak w niniejszej sprawie działka nr [...], obręb M. wydzielona pod drogę publiczną kategorii krajowej stanowią własność Skarbu Państwa, a centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach tej kategorii dróg jest G. D. D. K. i A., do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych. G. D. D. K. i A. realizuje swoje zadania przy pomocy G. D. D. K. i A., która wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych (art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Wobec powyższego w ocenie organu II instancji, nie ulega wątpliwości, że w sprawach dotyczących dróg krajowych G. D. D. K. i A. reprezentuje Skarb Państwa będący właścicielem tej kategorii dróg publicznych. Stosownie do art. 20 pkt 17 i 18 do zadań zarządcy drogi należy w szczególności: a) nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych, jak i b) nabywanie ich na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi. Organ wyjaśnił, że skoro nabywanie to również otrzymywanie czegoś na własność, zatem przekazanie, z mocy prawa, na własność Skarbu Państwa terenu, po dokonanym jego podziale jest nabywaniem nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych tylko, że w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 345/08 Kolegium podało, że treść powołanego przepisu należy zestawiać z treścią art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stosownie do którego, w przypadku nabywania gruntów pod pas drogowy zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału (lub scalenia i podziału) nieruchomości. Konkludując organ stwierdził, że skoro ustawodawca w ramach art. 22 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych dopuścił wprost możliwość nabywania gruntów pod pas drogowy przez zarząd drogi, to uzasadniona jest teza, przy uwzględnieniu także wykładni funkcjonalnej i systemowej, iż w zakresie nabywania gruntów pod pasy drogowe, w tym w oparciu o art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarządy dróg uprawnione być winne także do udziału w takim postępowaniu na prawach strony. Uzasadnienie powołanej tezy wynika również z faktu, że zadania zarządu dróg mają charakter publicznoprawny, co znajduje potwierdzenie również w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określającymi skutek i sposób nabycia nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa w oparciu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Ponadto z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, organ odwoławczy wywiódł, że stanowi on odrębne, szczególne umocowanie do działania w postępowaniach w sprawach podziału nieruchomości. Skoro ustawodawca umocował zarząd dróg do wykonywania obowiązków zarządcy drogi, zatem brak jest podstaw prawnych do formułowania tezy, iż umocowanie ustawowe nie obejmuje nabywania nieruchomości, a tym samym nie uprawnia do działania na prawach strony w sprawach rozgraniczeniowych określonych art. 98 u.g.n. Podsumowując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium uznało za stronę postępowania Skarb Państwa reprezentowany przez wyspecjalizowany podmiot, tj. GDDKiA, albowiem niewątpliwie ewentualne zatwierdzenie projektu podziału wpływa na jego interes prawny. Jednocześnie organ stwierdził brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby w tym samym postępowaniu, Skarb Państwa miał być również reprezentowany przez jeszcze inny podmiot o kompetencji ogólnej, czyli starostę. G. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzję w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 61 § 4 w związku z 28 k.p.a. albowiem o toczącym się postępowaniu nie został zawiadomiony Starosta [...], jako reprezentant Skarbu Państwa, - uznanie, że odwołanie w sprawie złożone zostało przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., podczas gdy z treści odwołania wynika wprost, że odwołującym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 28 k.p.a. w związku z art. 20-20b ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zarząd drogi krajowej jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości; - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że zarządcy drogi przysługuje prawo trwałego zarządu w stosunku do działki przeznaczonej pod drogę, która na mocy art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeszła na własność zarządcy drogi; - art. 4 pkt 9 w związku z art. 11 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie kompetencje starosty do reprezentowania Skarbu Państwa zostały wyłączone przez szczególny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innej ustawy; - art. 223 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności strona skarżąca podniosła, że wbrew zapisowi zawartemu w zaskarżonej decyzji, odwołanie w niniejszej sprawie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S.. Z formalnego punktu widzenia należy zatem uznać, że organ II instancji nie rozpoznał odwołania złożonego w dniu 28 listopada 2017r. Niezależnie od powyższego strona skarżąca podzieliła stanowisko organu, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu podziałowym, w wyniku którego wyodrębniona zostaje działka przeznaczona pod drogę krajową, jest Starosta [...], czy też, jak uważa Kolegium - G. D. D. K. i A.. Jak wynika z art. 11 ust.1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta. W tej sytuacji, kwestią wymagającą oceny jest ustalenie, czy w systemie prawnym istnieje odrębna ustawa, która uprawnia inny organ, do reprezentowania Skarbu Państwa w takich sprawach. Zdaniem strony skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest takich przepisów, a stanowisko organów obu instancji jest wynikiem dokonania błędnej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych. Do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadania prawa do tych nieruchomości. Nie jest to jednak tożsame z postępowaniem w przedmiocie podziału nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n., albowiem w jego wyniku, zarządca drogi nie uzyskuje żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości. Jednocześnie strona zwróciła uwagę, że Kolegium utożsamia pojęcie zarządcy dróg krajowych z pojęciem zarządu tych dróg. Jako bezsporne w sprawie uznała, że wydzielona działka została przeznaczona pod drogę krajową. Z przepisów art. 18 ust. 1 i 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządcą dróg krajowych jest G. D. D. K. i A.. Z kolei G. D. D. K. jest urzędem administracji centralnej, przy pomocy którego G. D. D. K. i A. realizuje swoje zadania i która wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Wobec powyższego nie można przyjąć za tożsame pojęcia zarządcy i zarządu. Jednocześnie strona skarżąca zwróciła uwagę, że wskazywany przez organ art. 20 pkt 17 i 18 u.d.p., w którym upatruje on podstawy dla uznania G. D. D. K. i A. za stronę, nadaje uprawnienia do nabywania nieruchomości pod pasy drogowe zarządcy drogi a nie zarządowi dróg. Uprawnienia zarządu dróg określone zostały w art. 21 ust. 2 u.d.p. i nie obejmują one nabywania nieruchomości. Gdyby zatem nawet podzielić stanowisko organu, z czym skarżący się nie zgadza, że stroną postępowania o dokonanie podziału nieruchomości w trybie art. 97 ust.1 jest podmiot, któremu przysługuje uprawnienie do nabywania nieruchomości pod drogi to byłby nim zarządca drogi- G. D. D. K. i A. a nie, jak przyjmuje organ- G. D. D. K. i A. O. w S.. W dalszej części skargi podniesiono, że do wydzielonej w wyniku decyzji podziałowej działki nr [...] nie znajduje zastosowania przepis art. 22 ust. 1 u.d.p., który dotyczy wyłącznie prawa do gruntów znajdujących się w granicach pasa drogowego. Za wadliwe strona skarżąca stwierdziła przyjęcie art. 223 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako podstawy uznania G. D. D. K. i A. za stronę postępowania, który to przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. W myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121), zwanej dalej "u.g.n.", działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. wynika, że działka nr [...] obręb M. o powierzchni [...] ha stanowiąca własność T. i J. małżonków Z. została podzielona na [...] działek, z tym, że działka nr [...] obręb M. o powierzchni [...] ha została wydzielona pod drogę publiczną kategorii krajowej, co jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (teren elementarny oznaczony w planie symbolem [...]). Organ wskazał również, że ww. działka przechodzi z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna a dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej ze Skarbem Państwa. W myśl art. 11 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Jakkolwiek w treści decyzji organu I instancji nie został wprost wskazany podmiot reprezentujący Skarb Państwa, to jednak utożsamienie go z G. D. D. K. i A., którą organ uznał za stronę postępowania było w tym postępowaniu niewłaściwe i nie znajdujące podstaw w obowiązującym prawie. G. D. D. K. i A. jest zarządcą dróg krajowych, natomiast G. D. D. K. i A. – jak słusznie zauważył skarżący- jest urzędem administracji centralnej, przy pomocy którego G. D. realizuje swoje zadania, i która wykonuje zadania zarządu dróg krajowych. Przyznanie zatem G. D. D. K. i A. statusu strony w istocie doprowadziło do sytuacji, w której udział Skarbu Państwa w postępowaniu o podział nieruchomości był ułomny albowiem podmiot uznany za reprezentanta Skarbu Państwa nie posiada interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. O tym, jakiemu organowi publicznemu przysługują konkretne kompetencje stanowią przepisy ustrojowe i proceduralne. Uprawnienia przypisane skarżącemu przez Kolegium nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu. Skarb Państwa nie był zatem reprezentowany przez organ, który w tej sprawie posiada kompetencje ustrojowe i proceduralne do gospodarowania nieruchomościami, a w sytuacji wydzielenia działki gruntu pod drogę krajową do złożenia, w oparciu o wydaną decyzję, wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod te drogi. Konsekwencją podziału nieruchomości jest obowiązek wypłaty odszkodowania za przejętą działkę drogową osobom uprawnionym co oznacza, że decyzja podziałowa wywołuje skutki prawne nie tylko dla uprawnionego do odszkodowania ale również dla wypłacającego to odszkodowanie. G. D. D. K. i A. nie spełniając kryterium strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest legitymowany do wypłaty odszkodowania bowiem odszkodowanie za przejętą na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nieruchomość, w sytuacji gdy przejmującym działkę drogową jest Skarb Państwa, przysługuje od właściwego starosty. Okoliczność, że w przyszłości działka drogowa nr [...] przeznaczona pod drogę krajową zostanie przekazana stronie skarżącej nie legitymizuje tego podmiotu w postępowaniu podziałowym. Obowiązki i uprawnienia starosty reprezentującego Skarb Państwa oraz strony skarżącej w sprawach o podział nieruchomości, w wyniku którego zostanie wydzielona działka drogowa nie są równoprawne i z tego powodu skarżący nie mógł reprezentować Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy o drogach, albowiem to nie skarżący nie występował o podział nieruchomości tylko właściciele gruntu małżonkowie Z.. Nie jest również zasadne powołanie się przez Kolegium na wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. I OSK 345/08, albowiem stan faktyczny sprawy dotyczy wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości działki drogowej pod drogę wojewódzką oraz reprezentowania W. M. przez Z. D. W.. W tej sprawie NSA uznał uprawnienia tego podmiotu do reprezentowania samorządu wojewódzkiego wobec stosownych uregulowań zawartych w statucie Z. D.. Skarżący analogicznych uprawnień do zastępowania starosty jako reprezentanta Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami– wobec jednoznacznej regulacji zawartej w art. 11 u.g.n. – nie posiada. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. O Kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.