II OSK 3066/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 405/18 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. w K. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2016. 290 ze zm.; dalej p.b.), nakazał C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. rozbiórkę zbiornika nr 2 na działce działki nr [...] w S., po stronie wschodniej od zbiornika nr 1, objętego projektem budowlanym opracowanym 15 czerwca 2015 r. przez Biuro Architektoniczne E. C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. C. sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2015 r. Według obowiązującego wówczas prawa budowlanego zbiorniki były obiektami budowlanymi - budowlami, dla budowy których wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tak jak obecnie, co do zasady, samowolnie wybudowany zbiornik podlegał rozbiórce. Jego legalizacja była możliwa, jeżeli budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że w zakreślonym przez organ terminie inwestor nie złożył wymaganych dokumentów, określonych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. Dlatego też, w ocenie Sądu, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art 48 ust. 1 w zw. z art 48 ust 4 p.b. jest zgodna z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a., są niezasadne. Organ zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił, a uzasadnienie decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 49 ust.1 p.b. przez wydanie decyzji o rozbiórce w sytuacji, gdy opłata legalizacyjna została już uiszczona, co zakończyło postępowanie wyjaśniające. Sąd wskazał, że jeżeli po dacie złożenia przez inwestora dokumentów wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydanym w trybie art. 48 ust. 2 p.b. i po wydaniu postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w trybie art. 49 ust. 1 p.b., na tyle zmieni się funkcja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, że przedłożony uprzednio projekt budowlany jest nieadekwatny do aktualnego stanu obiektu, nie ma żadnych przeszkód do wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 49 ust. 3 p.b., nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, przez przedłożenie dokumentów dotyczących aktualnego stanu obiektu, w określonym terminie, pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce tego obiektu. Skoro celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, to postępowanie organu nadzoru budowlanego musi być na ten cel nakierowane, co oznacza, że bierze on pod uwagę aktualny stan obiektu i kolejne czynności organu stan ten muszą uwzględniać. W ocenie Sądu nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. przez wydanie decyzji rozbiórkowej w sytuacji, gdy organ stwierdził już spełnienie przesłanek legalizacyjnych w stosunku do zbiornika nr 2. Sąd nie podzielił oceny strony skarżącej, że postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. wzywające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonym uprzednio projekcie budowlanym było nieprawidłowe. Zdaniem Sądu postanowienie wydane zostało w innym stanie faktycznym sprawy, tak więc wcześniejsza ocena organu dotycząca spełnienia przesłanek legalizacyjnych stała się nieaktualna. Spełnienie przesłanek z art. 48 ust. 2 p.b. stanowi jedynie niezbędną podstawę do zalegalizowania samowoli budowlanej, a nie gwarancję dokonania legalizacji. Ustalenie wypełnienia wymogów z art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b. warunkuje uruchomienie procedury legalizacyjnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła C. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: a. prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia, o którym mowa w tym przepisie, a w konsekwencji art. 48 ust. 1 p.b. poprzez błędne jego zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji braku podstaw do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego podlegającego legalizacji; b. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i poniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do zastosowania art. 49 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 1 p.b. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. nie jest trafny. Przede wszystkim zauważyć wypada, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć ww. unormowań, gdyż ich nie stosował. Kontrolował jedynie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, orzekające w rozpatrywanej sprawie. Przyjmując, że w istocie w zarzucie tym stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o – jej zdaniem – błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego organy nie naruszyły powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić trzeba, że prawidłowo formułując taki zarzut należało powiązać go ze stosownymi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej jednak – zakładając, że strona uważa, iż Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł naruszenia wskazanych wyżej unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy – zarzut ten również nie jest zasadny. Jak wynika z akt administracyjnych i treści rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie podczas kontroli w dniu [...] lutego 2015 r. stwierdzono wykonywanie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego scharakteryzowanego jako zbiornik o konstrukcji żelbetowej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie zbiornika oznaczonego jako nr 2 i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w celu zalegalizowania ww. zbiornika. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, w tym zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności realizowanej inwestycji pn. "żelbetowy zbiornik magazynowego na trociny" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projekt budowlany dotyczący żelbetowego zbiornika magazynowego nr 2 "z przeznaczeniem na trociny lub inne niż niebezpieczne materiały palne". Po uiszczeniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2016 r. inspektorzy PINB stwierdzili, że zbiornik nr 2 wypełniono odpadami z oznaczeniem [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. PINB na podstawie art. 49 ust. 3 p.b. wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez dostarczenie do [...] maja 2017 r. uzupełnionego zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności zbiornika nr 2 "przeznaczonego do magazynowania odpadów niebezpiecznych" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 4 egzemplarzy uzupełnionego projektu budowlanego dotyczącego żelbetowego zbiornika magazynowego nr 2 "przeznaczonego do magazynowania odpadów niebezpiecznych" wraz z dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania inwestycji. Zobowiązany nie przedłożył ww. dokumentów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. nakazał C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. rozbiórkę zbiornika nr 2, ponieważ inwestor nie przedłożył dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Powyższe ustalenia faktyczne zostały poczynione w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. Pozwalają one na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wynikają one z należytego zebrania materiału dowodowego i jego właściwego rozważenia przez organy administracyjne. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. w tej sytuacji nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego zaznaczyć trzeba, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 49 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl zaś art. 49 ust. 3 p.b., w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, to jest nakazującą rozbiórkę. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. Jak wynika z prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, w niniejszej sprawie w stosunku do zbiornika nr 2 toczyło się postępowanie legalizacyjne, jednak inwestor nie tylko samowolnie rozpoczął budowę przedmiotowego zbiornika, ale przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego, pomimo wstrzymania przez PINB postanowieniem z [...] marca 2015 r. prowadzenia robót budowlanych przy jego budowie, zbiornik ten w całości wybudował i zmienił sposób jego użytkowania. Przepis art. 50a pkt 1 p.b. stanowi, że organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Powyższe unormowanie pozwalało organowi nadzoru budowlanego na orzeczenie rozbiórki zbiornika nr 2 już tylko ze względu na zrealizowanie w całości tego zbiornika pomimo wstrzymania robót związanych z jego budową i braku pozwolenia na ich wznowienie. Skoro zatem – w sytuacji, gdy inwestor nie tylko dokończył, a więc wykonywał, wstrzymane roboty budowlane przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego i przed udzieleniem mu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, ale ponadto samowolnie zmienił sposób użytkowania przedmiotowego zbiornika – organy nadzoru budowlanego ponownie umożliwiły inwestorowi zalegalizowanie niezgodnie z prawem zrealizowanych robót budowlanych, kolejny raz pozwalając mu na usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 49 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 1 p.b. i w konsekwencji art. 48 ust. 1 p.b., gdyż rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę przedmiotowego zbiornika było prawidłowe, a działania podejmowane przez organy były korzystne dla inwestora. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 10 czerwca 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.