II SA/Ke 260/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia J.T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...], uznającego za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego J.T. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji ustalił, że egzekwowany w sprawie obowiązek wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nakazującej J.T.- właścicielowi firmy PPHU "..." - dokonanie rozbiórki zrealizowanej samowolnie wytwórni betonu na działkach nr ewidencyjny: [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2,[...]/1 i [...]/2, przy ulicy [...] w [...], w skład której wchodzą: węzeł betoniarski składający się z mieszalnika betonu, silosów na cement, wagi kruszywa, podajnika kruszywa, zasieków na kruszywo dojazdu technologicznego wraz z placem manewrowo-postojowym, kontenerowy obiekt socjalno-biurowy z parkingiem samochodów osobowych, portiernia, waga samochodowa – najazdowa oraz przyłącza elektryczne i wodociągowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 maja 2015 r. oddalił skargę J.T. na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2017 r. oddalił skargę kasacyjną na wspomniany wyrok. W związku z tym, upomnieniem z [...] PINB w [...] wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Następnie organ wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy z dnia [...]. Pismem z 19 grudnia 2017 r. skarżący wniósł zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu tych zarzutów PINB w [...] wspomnianym na wstępie postanowieniem uznał je za nieuzasadnione. Rozpatrując to postanowienie w trybie zażaleniowym, WINB w [...] stwierdził, że stosownie do treści art. 33 pkt 5) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017.1201 ze zm.), dalej ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, podstawą zarzutu może być między innymi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany, któremu służy ochrona w postaci zarzutów, może je wnieść tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 pkt 1 – 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Przeprowadzone w sprawie badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wykazało, że jest ona dopuszczalna, ponieważ organ egzekucyjny stwierdził, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony, a zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie. Organ uznał ponadto, że na gruncie sprawy nie występuje żadna z przesłanek, o których mowa w art. 33 pkt 1 – 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Podnoszony przez zobowiązanego brak tytułu własności do działki nr [...]/1, [...]/1, [...]/1, [...]/1 nie ma wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne, bowiem mimo tego, że działki te zostały wymienione w decyzji PINB w [...] z dnia [...]nakazującej J.T. rozbiórkę zrealizowanej samowolnie przedmiotowej wytwórni betonu, to żaden z obiektów podlegających rozbiórce nie znajduje się na tych działkach. Przez działki te bowiem przebiega ogrodzenie betoniarni, które nie podlega rozbiórce, co wynika z treści decyzji rozbiórkowej. Z kolei twierdzenie skarżącego, że działki nr [...]/1, [...]/1 i [...]/1 do niego nie należą, gdyż w wyniku wywłaszczenia stanowią własność Gminy, nie znajduje potwierdzenia w rejestrze ewidencji gruntów, w którym na dzień 13 lutego 2018 r. jako właściciel figuruje J.T. Odnosząc się do zarzutu zbyt krótkiego czasu na dokonanie rozbiórki, organ wyjaśnił, że od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach do organu I instancji, tj. od dnia 24 sierpnia 2017 r., do dnia wystawienia tytułu wykonawczego, tj. do dnia [...], upłynęło ponad trzy miesiące, a zatem zobowiązany miał wystarczający czas na dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J.T., domagając się uchylenia postanowienia WINB w [...] z dnia [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nie występują w sprawie podstawy do wniesienia zarzutu z powołaniem się na wskazany przepis, podczas gdy decyzja stanowiąca podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji obejmuje częściowo działki, niebędące własnością skarżącego, przez co jest niewykonalna z przyczyn prawnych; 2. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie postawionego w sprawie zarzutu w sytuacji, gdy decyzja stanowiąca podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji obejmuje częściowo działki, niebędące własnością skarżącego, przez co jest niewykonalna z przyczyn prawnych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że działka nr [...]/1 uwzględniona w decyzji nie stanowi i nigdy nie stanowiła własności skarżącego. Działka ta należy do S. B., na dowód czego dołączono do akt odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej między innymi dla tej nieruchomości. Na mocy umowy sprzedaży bowiem stwierdzonej aktem notarialnym z dnia 30 grudnia 2013 r. przez notariusza J. P., zobowiązany nabył od W. B. jedynie nieruchomość oznaczoną numerem [...]/2. Ponadto działki o numerach [...]/1, [...]/1 i [...]/1 również nie stanowią własności skarżącego w związku z wywłaszczeniem dokonanym decyzją Wójta Gminy. W związku z powyższym zobowiązany wniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji podnosząc niewykonalność decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji z przyczyn prawnych. Niewykonalność taka zachodzi wtedy, gdy nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego strona nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych, np. strona zobligowana jest do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i której nie może wykonać bez jego zgody. Skarżący powołał się tu na pogląd wyrażony w doktrynie przez Piotra Przybysza (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydanie VII Wolters Kluwer 2015. Zdaniem autora skargi niewątpliwym jest, że przedmiotowa inwestycja znajduje się częściowo na działkach nie należących do zobowiązanego, bo wynika to wprost z decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. Nakazała ona bowiem skarżącemu, aby dokonał rozbiórki budowli na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2, [...]/1 i [...]/2. Ponieważ decyzja ta pozostając w obrocie prawnym korzysta z domniemania prawidłowości, może być obalona tylko w drodze przewidzianej przez prawo. Tymczasem organy administracji, nie podzielając poglądu skarżącego co do usytuowania części przedmiotowej inwestycji, nie poczyniły żadnych ustaleń, np. w drodze wizji w terenie, które pozwalały by na stwierdzenie, że na działkach pozostających we władaniu skarżącego znajduje się jedynie ogrodzenie. Zasadny jest również, zdaniem autora skargi, drugi zarzut dotyczący wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji będącej przedmiotem egzekucji. Skala inwestycji, której dotyczy obowiązek oraz okoliczność, że w Przedsiębiorstwie Produkcyjno-Handlowo-Usługowym "..." zatrudnionych jest łącznie 22 pracowników w pełnym wymiarze czasu pracy, przemawia za wyznaczeniem znacznie dłuższego terminu na wykonanie obowiązku, czego organ egzekucyjny nie uczynił. Organ nie uwzględnił przy tym wniosku zobowiązanego o odroczenie wykonania nakazu rozbiórki i w wyjątkowo krótkim terminie wystosował do niego tytuł wykonawczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie uznające za nieuzasadniony zarzut zgłoszony przez zobowiązanego J.T. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, polegający na niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na dokonaniu rozbiórki zrealizowanej samowolnie wytwórni betonu położonej na działkach nr: [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2,[...]/1 i [...]/2 znajdujących się w [...]. Zarzucana niewykonalność miała wynikać z tego, że działka nr [...]/1 uwzględniona w decyzji rozbiórkowej, nigdy nie stanowiła własności skarżącego, ponieważ należała i należy do W. B., od którego J.T. nabył jedynie działkę nr [...]/2. Ponadto również działki nr [...]/1, [...]/1 i [...]/1 nie stanowią własności J.T. w związku z wywłaszczeniem dokonanym na mocy decyzji Wójta Gminy. Z taką argumentacją nie można się zgodzić z kilku niezależnych od siebie powodów. Na pierwszym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, niewykonalność decyzji istniejąca już w dacie jej wydania, która ma charakter trwały, jest obligatoryjną podstawą do stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny. Brak takiego rozstrzygnięcia oznacza, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne powoływanie się na taką niewykonalność decyzji. Już z tego powodu zarzut skargi dotyczący niewykonalności decyzji rozbiórkowej z dnia [...] w części dotyczącej działki nr [...]/1, z powodu nie nabycia tej działki przez skarżącego J.T. od W. B. aktem notarialnym z 30 grudnia 2013 r., nie mógł być uwzględniony. W dalszym ciągu należy zauważyć, że zgodnie z będącym podstawą prawną zgłoszonego przez J.T. zarzutu przepisem art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, powodem takiego zarzutu może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, a więc takiego, jaki niewątpliwie jest w sprawie egzekwowany (rozbiórka zrealizowanej samowolnie wytwórni betonu). Jednym z opisanych w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przypadków takiej niewykonalności jest sytuacja, gdy zobowiązany tytułem wykonawczym do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, nie jest jej właścicielem, przez co nie może tych czynności dokonać bez zgody właściciela. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie z kilku powodów. Niesporny jest w orzecznictwie pogląd, że organ egzekucyjny nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyrok NSA z 18 października 2006 r., II FSK 1302/05, wyrok NSA z 22 marca 2017 r., II OSK 1829/15). Zgodnie z tezami tego ostatniego wyroku 1. Dopóki decyzja rozbiórkowa pozostaje w obrocie prawnym przysługuje jej przymiot zgodności z prawem. W konsekwencji, skoro adresatem tej decyzji jest wyłącznie podmiot skarżący, to organ egzekucyjny nie miał podstaw prawnych ku temu, aby inaczej wyznaczyć krąg osób zobowiązanych na podstawie tej decyzji do wykonania określonego w niej obowiązku. 2. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć przy tym charakter obiektywny. 3. O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym można mówić, gdy jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. 4. Okoliczność braku dysponowania wyłącznym tytułem własności do obiektu budowlanego, objętego w części nakazem rozbiórki, nie oznacza niewykonalności tego obowiązku, a jedynie konieczność podjęcia przez zobowiązanego odpowiednich działań prawnych i faktycznych w kierunku wykonania nałożonego na niego obowiązku, które w jego przekonaniu mogą być utożsamiane z trudnościami, lecz trudnościami, które z obiektywnego punktu widzenia mają charakter wyłącznie subiektywny. Przenosząc przytoczone poglądy, które Sąd w niniejszym składzie w całości podziela, na okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że brak dysponowania przez J.T. tytułem własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/1, nawet przy przyjęciu, że na działce tej znajdują się w części obiekty podlegające rozbiórce, nie stanowi o niewykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Po pierwsze dlatego, że zobowiązany ma obowiązek podjęcia odpowiednich działań prawnych i faktycznych w celu wykonania nałożonego obowiązku, i to bez względu na poziom trudności, czy uciążliwości dla zobowiązanego, który się z tym wiąże. Chodzić tu może przykładowo o zrealizowanie uprawnień posiadacza samoistnego w dobrej wierze, o jakich mowa w art. 231 § 1 kc, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki. Po drugie natomiast, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nakazany decyzją, obciąża przede wszystkim inwestora (osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej), ale także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Ke 92/18). Skoro więc skarżący J.T. niewątpliwie był inwestorem przedmiotu rozbiórki orzeczonej ostateczną decyzją, a nadto okoliczność ta nie podlega badaniu na etapie postępowania egzekucyjnego, to nie może obecnie uchylać się od wykonania nałożonego obowiązku z powołaniem się na zarzut niewykonalności nałożonego obowiązku rozbiórki. Poza powyższą argumentację należy również zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi, na działce nr [...]/1, nie stanowiącej własności J. T., nie znajduje się żadna, zwłaszcza istotna część obiektu budowlanego, objętego nakazem rozbiórki. Przedmiotem tej rozbiórki jest bowiem wytwórnia betonu składająca się z: węzła betoniarskiego – w skład którego wchodzą: mieszalnia betonu, silosy na cement, waga kruszywa, podajnik kruszywa, zasieki na kruszywo, a nadto: dojazd technologiczny z placem manewrowo-postojowym, kontenerowy obiekt socjalno-biurowy z parkingiem samochodów osobowych, portiernia, waga samochodowa najazdowa oraz przyłącze elektryczne i wodociągowe. Tymczasem z treści projektu zagospodarowania części działek nr ewid. [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2, [...]/1, [...]/2, [...]/1 i [...]/2 położonych w [...] przy ulicy G. oraz z opisu technicznego do tego projektu dotyczącego budowy przedmiotowej wytwórni betonu (k. II-24 akt organu II instancji) wynika, że na działce nr [...]/1 znajduje się tylko część ogrodzenia i zjazd, które nie są objęte decyzją rozbiórkową. Również na działkach nr [...]/1, [...]/1 i [...]/1, które według nie udowodnionego i sprzecznego z zapisami w rejestrze gruntów gminy M., twierdzenia skarżącego, nie stanowią jego własności, gdyż zostały wywłaszczone decyzją Wójta Gminy, nie znajduje się żadna część obiektu budowlanego objętego decyzją rozbiórkową. Nawet więc, gdyby pominąć całą powyżej przedstawioną argumentację i uznać, że brak tytułu własności inwestora do nieruchomości, na której wzniósł samowolnie obiekt budowlany powoduje niewykonalność decyzji rozbiórkowej z przyczyn prawnych, to i tak nie mogłoby to powodować zasadności zgłoszonego w sprawie zarzutu, skoro orzeczony nakaz rozbiórki dotyczy obiektów budowlanych, położonych na działkach należących do skarżącego. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem skargi, że podniesiona przez organ okoliczność usytuowania przedmiotu rozbiórki poza działkami oznaczonymi numerami [...]/1, [...]/1, [...]/1 i [...]/1, nie została w sprawie wykazana, skoro wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania przedmiotowej wytwórni betonu i opisu technicznego do tego projektu. Nie mógł odnieść skutku podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Jak to słusznie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, od daty zwrotu do organu I instancji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach, co nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2017 r., do dnia wystawienia tytułu wykonawczego z 6 grudnia 2017 r., upłynęło ponad trzy miesiące, co były wystarczającym okresem, aby wykonać decyzję rozbiórkową, nawet przy uwzględnieniu skali inwestycji zobowiązanego i ilości zatrudnianych przez niego pracowników. Trzeba dodać, że wyrok NSA w Warszawie oddalający skargę kasacyjną J.T. od niekorzystnego dla niego wyroku z dnia 28 maja 2015 r., zapadł w dniu 11 maja 2017 r. Już wtedy więc skarżący reprezentowany w sprawie przez fachowego pełnomocnika, musiał mieć świadomość konieczności i nieuchronności wykonania decyzji rozbiórkowej. Oznacza to, że w rzeczywistości czas udzielony zobowiązanemu na dokonanie przedmiotowej rozbiórki, był jeszcze dłuższy, niż przyjęły to organy administracji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w [...]. Skoro zaś podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.