VII SA/Wa 2450/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [....] i [....] na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] września 2017 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postepowania pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [....] i [....] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] , znak: [...] , nakazującej [...] rozbiórkę wiaty garażowej wykonanej na działce przy ul. [...] , gm. [...] przy granicy działki przy ul. [...] w [...] , gm. [...] – uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie rozbiórki ww. wiaty garażowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że pismem z 25 sierpnia 2016 r. [...] wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wykonania wiaty garażowej na działce przy ul. [...] , gm. [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...], znak: [...], organ powiatowy odmówił [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ww. wiaty. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 14 marca 2017 r. przeprowadzono oględziny na gruncie, podczas których pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzili istnienie w odległości ok. 30 cm od ogrodzenia z działką sąsiednią wiaty drewnianej, orynnowanej o wym. 3,20 m x 7,50 m. Teren pod wiatą został utwardzony kostką. Następnie, zapadłą decyzja z [...] czerwca 2017 r. nr [...] znak: [...] organ I instancji nakazał [...] rozbiórkę wiaty garażowej. Odwołanie od w/w decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie złożyła [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie stwierdził, że jest ono zasadne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z obowiązku jednoczesnego umorzenia postępowania I instancji, które może nastąpić wówczas, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa, będąca przedmiotem postępowania, utraciła charakter sprawy administracyjnej, mogą być różne - przedmiotowe i podmiotowe. Stanowią jednak trwałą przeszkodę w kontynuacji postępowania. W myśl art. 28 Prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29 - 31 wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., budowa "(...) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki" nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Z powyższego wynika, że o ile przed nowelizacją wiata była ujęta w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi to po nowelizacji, tj. po 28 czerwca 2015 r. wiata została ujęta w art. 29 ust. 1 pkt 2c omawianej ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego budowa "(...) wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub - przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki" nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie spornej wiaty zostało wszczęte wnioskiem z 31 sierpnia 2016 r. W świetle brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej organ powiatowy zobowiązany jest do orzekania w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów obowiązujących z dniem wejścia w życie w/w ustawy nowelizującej. Zgodnie przepisami Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r., sporna wiata nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane, a zatem organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w w/w sprawie, w tym do badania inwestycji w świetle przepisów techniczno - budowlanych w zakresie przepisów odległościowych określających lokalizowanie tego typu obiektów względem granic działek sąsiednich. Odnosząc się do naruszenia warunków technicznych i usytuowania przedmiotowej wiaty [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zastosowanie mają co do zasady do budynków, natomiast do innych budowli naziemnych i podziemnych wyłącznie w sytuacji kiedy spełniają one warunki użytkowe budynków. Przedmiotowa wiata jest budowlą, a zatem do stwierdzenia, że zastosowanie będą mieć przepisy w/w rozporządzenia konieczne jest ustalenie, że wiata ta spełnia "funkcje użytkowe budynku". Definicja budynku określona została w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i w myśl jej przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. W myśl tej definicji trudno jest uznać, że wiata posiada cechy charakterystyczne odpowiadające definicji budynku. Nie można także wskazać, że przedmiotowa budowla narusza § 19 w/w rozporządzenia, gdyż nie stanowi budowy zadaszonego miejsca postojowego w rozumieniu tego przepisu. Fakt wykonania wiaty na działce na terenie zabudowy jednorodzinnej i pozostawienia pod nią samochodu nie stanowi kwalifikacji przedmiotowej wiaty do tego typu obiektów. W podsumowaniu organ stopnia wojewódzkiego stwierdził, że zgodnie przepisami Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r., sporna wiata nie podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane, a zatem organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w w/w sprawie. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09 "1. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. 2. Przepis art. 105 § 1 Kpa ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli [...] oraz [...] , reprezentowany przez małżonkę [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, to jest zaniechanie zbadania dokumentów i innych dowodów zebranych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i w efekcie dowolne przyjęcie, że wiata garażowa wykonana na działce przy ul. [...] , gm. [...] przy granicy z działką przy ul. [...] w [...] nie jest miejscem postojowym, którego dotyczy regulacja §19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 2. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i w efekcie ustalenie w sposób nieznajdujący potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a wręcz sprzeczny z tym materiałem - czyli z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, że wiata garażowa wykonana na działce przy ul. [...] , gm. [...] przy granicy działki przy ul[...] w [...] nie może być kwalifikowana jako wyodrębnione/zadaszone miejsce postojowe w rozumieniu rozporządzenia, 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także niewyjaśnienia, dlaczego przedmiotowa wiata garażowa na działce przy ul. [...] nie może być uznana za miejsce postojowe, o którym mowa w § 19 rozporządzenia oraz przyczyn dla których organ zmienił swoje wcześniejsze stanowisko w tej sprawie - wyrażone w postanowieniu z [...] stycznia 2017 r. nr [...] że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzić, czy inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno - budowlanymi także wówczas, gdy jej budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, 4. art. 8 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady pogłębiania zaufania stron do działania organu poprzez całkowitą zmianę wcześniej wyrażonych w sprawie poglądów prawnych co do znaczenia i interpretacji przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz postanowień § 19 ww. rozporządzenia bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn i zasadności takiej zmiany; 5. art. 131 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżących o wniesieniu odwołania, 6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w pierwszej instancji, pomimo że postępowanie, to nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż dotyczyło konkretnej sprawy, w której organ nadzoru budowalnego jest władny orzekać, czyli wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:· art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do działania w sprawie wiaty, gdyż nie jest ona budynkiem i nie podlega reglamentacji ww. rozporządzenia, pomijając kwestię, że pełni ona funkcję miejsca postojowego, które jest regulowane przepisami tego rozporządzenia,· art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji w sytuacji, gdy objęta tym postępowaniem wiata garażowa została wykonana w sposób istotnie odbiegający od wymagań przepisów techniczno-budowlanych i stosownie do powołanych przepisów Prawa budowlanego organ powinien wydać nakaz o jej rozbiórce; § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wiata garażowa wzniesiona na działce przy ul. [...] wzniesiona w celu pozostawiania pod nią samochodu i w tym celu wykorzystywana nie może być kwalifikowana jako miejsce postojowe, którego dotyczy powołany przepis rozporządzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej, decyzji oraz o zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w obszernym uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wcześniej prezentowane i wniósł o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania [...] przed rozprawą zwróciła się o ustanowienie dla niej biegłego migowego, na potrzeby uczestnictwa w niniejszym postępowaniu sądowy. Mimo intensywnych działań Sądu w przedmiocie tego wniosku (notatka urzędowa w aktach), żaden z biegłych nie wyraził gotowości udziału w rozprawie sądowej w terminie już wyznaczonym. Na rozprawie uczestniczka stawiła się z pełnomocnikiem przez nią ustanowionym – radcą prawnym [...]. Ta, po zapoznaniu się ze stanem "poszukiwań" biegłego, wyraziła wolę uczestniczki do kontynuowania postępowania bez udziału biegłego migowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w dacie wykonania przedmiotowego obiektu nie było wymagane ani pozwolenia na jego budowę ani zgłoszenia zamiaru budowy. Wbrew jednak stanowisku organu odwoławczego tryb przewidziany w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, nie ograniczył kompetencji organu nadzoru budowlanego wyłącznie do badania legalności prac budowalnych objętych pozwoleniem na budowę czy zgłoszeniem. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16 - do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Sąd stwierdza - w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do umorzenia wszczętego postępowania. Organ nadzoru budowlanego miał obowiązek poddania niniejszego obiektu kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym stosownego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dla prawidłowej oceny okoliczności sprawy konieczne jest precyzyjne ustalenie charakteru przedmiotowego obiektu, z uwzględnieniem jego bezspornie określonej funkcji użytkowej. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie definiują pojęcia wiaty, chodzi jednak z pewnością o obiekt nie będący budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Niniejszy obiekt nie posiada ścian osłonowych, a tym samym nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie stanowi zatem budynku garażowego. Zdaniem Sądu, objęty postępowaniem obiekt - wiata w powiązaniu z funkcją, którą realizuje stanowi zadaszone miejsce postojowe. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich urządzenia (szczegółowo opisane powyżej) stanowi w § 1, że ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podkreślmy - określa "zagospodarowanie działek". Formą zagospodarowania działki jest sytuowanie np. miejsca postojowego, w niniejszym przypadku zadaszonego miejsca postojowego. Warunki techniczne w tym zakresie reguluje § 19 ww. rozporządzenia. Wskazać należy, że ocena dotycząca ustalenia, czy sporny obiekt został wykonany w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, dokonana powinna być na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień jego wykonania, zaś ocena w zakresie legalizacji w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, powinna być dokonana w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów. Nawiązując do stanowiska pełnomocnika skarżącej Sąd wskazuje, że w okolicznościach sprawy bez wpływu na jego ocenę pozostaje § 20 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, mogą być zbliżone bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków. Miejsca te wymagają odpowiedniego oznakowania. W ocenie Sądu przepis ten ma zastosowanie do miejsc o ww. przeznaczeniu, ale tylko w przestrzeni publicznej nie zaś w realiach funkcjonowania przy budynku jednorodzinnym. Rozpoznając sprawę ponownie, organ drugiej instancji uwzględnieni przedstawione tu stanowisko Sądu. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).