II OSK 3500/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 305/18 w sprawie ze skargi B. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma dotyczącego braku podstaw do interwencji w sprawie zalewania mieszkania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 305/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma dotyczącego braku podstaw do interwencji w sprawie zalewania mieszkania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 25 września 2017 r. skarżąca wystąpiła do Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej G.M. z prośbą o interwencję w sprawie przeciekania wody opadowej przez szczelinę w ścianie lokalu nr [...] wielorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [....] w L.. Pismem z dnia 5 października 2017 r. Poseł podjęła interwencję w sprawie złego stanu technicznego ww. lokalu, w wyniku której [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 11 października 2017 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. o przesłanie dokładnej informacji dotyczącej kwestii poruszanych w ww. piśmie skarżącej. Po przeprowadzeniu w dniu 8 listopada 2017 r. kontroli przedmiotowego mieszkania i stwierdzeniu, że w miejscu łączenia ściany ze stropem, na całej długości ściany, nie zaobserwowano żadnych pęknięć ani szczelin, które mogłyby powodować przecieki wody opadowej, śladów zawilgoceń, zaś spadek powierzchni balkonu jest prawidłowy, spadek powierzchni balkonu mieszkania znajdującego się bezpośrednio nad przedmiotowym mieszkaniem jest również prawidłowy, a na elewacji zewnętrznej nie zauważono żadnych pęknięć bądź dziur, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. (zwany dalej w skrócie jako PINB) pismem z dnia [...] listopada 2017 r. udzielił skarżącej odpowiedzi. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L., za pośrednictwem PINB, wpłynęło odwołanie skarżącej od ww. pisma organu, w którym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zawartej w piśmie PINB z dnia [..] listopada 2017 r. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do wniesionego odwołania, stwierdził w wydanym w dniu [...] stycznia 2018 r. postanowieniu, że pismo PINB z dnia [...] listopada 2017 r. nie stanowi decyzji w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm,.) zwanej w skrócie jako "K.p.a." nie przysługuje w stosunku do niego prawo wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie w całości powyższego postanowienia i poprzedzającego je pisma PINB z dnia [...] listopada 2017 r., podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 8-11, art. 61 a, art. 123 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W motywach opisanego na wstępie wyroku z dnia 18 czerwca 2018 r. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że o charakterze aktu pochodzącego od organu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nie decyduje nadana mu nazwa, ale jego treść pod warunkiem, że akt ten zwiera pewne jej minimum. Wśród obligatoryjnych składników decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., zalicza się: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, czyli władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i w sposób władczy ingeruje w sferę praw i obowiązków adresata. Zwrócono uwagę, że sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 127 K.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi jedynie tzw. czynność materialno-techniczną. Zaskarżone odwołaniem pismo PINB z dnia [...] listopada 2017 r., jak wynika z jego treści nie jest decyzją administracyjną. Ma ono charakter informacyjny i zawiera stanowisko organu administracji w przedmiocie uwag wniesionych przez skarżącą do przeprowadzonej w dniu 8 listopada 2017 r. kontroli, a także informację o braku podstaw do interwencji organu w trybie art. 83 ust.1 Prawa budowlanego. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że pismo to nie spełniało minimum wymogów pozwalających na uznanie je za decyzję administracyjną w myśl art. 107 § 1 K.p.a., w związku z czym odwołanie wniesione przez skarżącą było niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. N., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności złożenia odwołania przez skarżącą i uznania, że pismo PINB z dnia [...] listopada 2017 r. nie stanowi indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości wobec naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania tj. art. 134 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie; 3) art. 119 pkt 3 P.p.s.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy w trybie uproszczonym, gdy skarżąca wnosiła samodzielnie do Sądu skargę, a Sąd dopuszczając do sprawy pełnomocnika z urzędu nie uzyskał jego stanowiska w sprawie, co doprowadziło do naruszenia prawa skarżącej do możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.); 4) art. 95 § 2 w związku z art. 120 P.p.s.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym bez wezwania pełnomocnika skarżącej na posiedzenie, gdy skarżąca wnosiła samodzielnie do Sądu skargę, a Sąd dopuszczając do sprawy pełnomocnika z urzędu nie uzyskał jego stanowiska w sprawie, co doprowadziło do naruszenia prawa skarżącej do możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.); 5) art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegający na ich niezastosowaniu w sprawie, a organ odwoławczy nie naruszył art. 134 K.p.a. stwierdzając niedopuszczalność złożenia odwołania przez skarżącą i uznając, że pismo PINB z dnia [...] listopada 2017 r. nie stanowi indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie stwierdził, że pismo PINB z [...] listopada 2017 r. znak [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, a tym samym wniesione od tego pisma odwołanie nie podlegało rozpoznaniu. Ww. pismo stanowi informację organu skierowaną do skarżącej zawierające stanowisko organu co do uwag B. N. wniesionych do protokołu z kontroli, jaka miała miejsce w dniu 8 listopada 2017 r. W ramach tej kontroli dokonano oględzin mieszkania skarżącej nie stwierdzając, aby miało miejsce zawilgocenie ścian, sufitów lub podłóg w tym mieszkaniu. W piśmie tym opisano ustalenia zawarte w protokole kontroli oraz poinformowano skarżącą, że wobec braku ustalenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie uregulowane przepisami Prawa budowlanego pozwala organom nadzoru budowlanego na podejmowanie czynności wstępnych, obejmujących stosownie do art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy. Tym samym Prawo budowalne pozwala na przeprowadzenie czynności wstępnych, które nie są częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i dopiero ustalenia dokonane w oparciu o taką kontrolę mogą uzasadnić wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli pojawią się chociażby wątpliwości co do przestrzegania przepisów Prawa budowlanego lub naruszenia tych przepisów. W tej sprawie PINB przeprowadzając kontrolę nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa, a tym samym o wynikach tej kontroli i uwagach samej skarżącej odpowiedział w piśmie z [...] listopada 2017 r. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej, 2) datę wydania, 3) oznaczenie strony lub stron, 4) powołanie podstawy prawnej, 5) rozstrzygnięcie, 6) uzasadnienie faktyczne i prawne, 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Nie budzi wątpliwości, że jednym z podstawowych elementów decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy. W tej zaś sprawie pismo PINB z [...] listopada 2017 r. nie zawierało jednostronnego i władczym rozstrzygnięcia PINB o prawach lub obowiązkach którejkolwiek strony. Nie zawierało ani podstawy prawnej, poza wskazaniem podstawy do przeprowadzenia kontroli, ani też pouczenia o możliwości i trybie wniesienia odwołania. Skoro skarżąca przedmiotem odwołania uczyniła pismo zawierające wyjaśnienia organu co do uwag skarżącej wniesionej do protokołu kontroli i ustaleniach dokonanych w czasie oględzin mieszkania skarżącej, to trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów wydając na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie niedopuszczalność odwołania nastąpiła z przyczyn przedmiotowych polegających na faktycznym braku przedmiotu zaskarżenia, ponieważ kwestionowana czynność organu (pismo z [...] listopada 2017 r. ) nie jest decyzją administracyjną. Odwołanie przysługuje tylko od decyzji, nie jest zaś dopuszczalne od czynności organu nie będącej decyzją, a stanowiącej np. czynność materialno-techniczną. Nie jest też zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. Skoro zaskarżone pismo PINB z dnia [...] listopada 2017 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, a wniesione od tego pisma odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne, to organy administracyjne nie miały podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy poza stwierdzeniem, że w związku z brakiem wydania decyzji administracyjnej skarżąca nie mogła wnieść odwołania. W tym zakresie organy dokonały właściwych ustaleń. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 90 § 2, art. 119 pkt 3 P.p.s.a. i art. 120 P.p.s.a. W tej sprawie, w oparciu o art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jako kończące postępowanie mogło być rozpoznane w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wynika to wprost z art. 120 P.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W tej zaś sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Nie został także naruszony art. 90 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W tej sprawie nie skierowano sprawy do rozpoznania na rozprawie i nie stanowiło to naruszenia przepisów postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Nie można też stwierdzić, aby skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Wprawdzie sprawa przed Sądem pierwszej instancji została rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ale to ustawodawca dopuścił taki sposób rozpoznawania tego typu spraw. Należy także podnieść, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do zasady nie przeprowadza się dowodów poza dowodami z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Nie jest warunkiem prawidłowego orzekania w sprawie uzyskanie stanowiska pełnomocnika strony. Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Skargę wniesioną na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania należało, w okolicznościach tej sprawy, oddalić i takie orzeczenie wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny w L.. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wniosek o przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzyga wojewódzki sąd administracyjny, a tym samym taki wniosek zawarty w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.