II SAB/Lu 51/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] do załatwienia wniosku A. J. z dnia 28 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w części obejmującej pkt 2 i 6 w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz A. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. oddala skargę w pozostałej części; A. J. wniósł w dniu [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Państwowego Inspektor Sanitarny polegającą na nierozpoznaniu przez ten organ pkt 2 i 6 wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten zawierał kilkanaście punktów dotyczących informacji w zakresie szczepień ochronnych i związanych z nimi powikłań, przy czym w pkt 2 skarżący wnosił o wskazanie ilości odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych po podaniu szczepionki DTPa Boostrix, zaś w pkt 6 wnosił o wskazanie, czy w Polsce przeprowadza się badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia, czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością, gdyż stwierdzenie wrodzonego lub nabytego niedoboru odporności stanowi przeciwwskazanie do szczepienia. Skarżący zarzucił, że w odniesieniu do tych dwóch punktów organ nie udzielił odpowiedzi, ani nie wydał decyzji odmownej, dlatego obecnie domaga się zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia wniosku w tej części, jednocześnie domaga się orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Państwowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. udzielił skarżącemu – zgodnie ze swoimi kompetencjami określonymi w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz.1261), dalej "u.p.i.s." - obszernych odpowiedzi na każde z pytań. Poza tym podniósł, że skarżący nie wyczerpał trybu z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), dalej jako ".p.p.s.a.", gdyż nie wniósł ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej powoływana jako "u.d.i.p.". Przepis art. 1 ust.1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6. W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 roku, sygn. akt I OSK 2904/12 – publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieścić się będzie więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Katalog informacji publicznych zawiera art. 6. Użycie słów "w szczególności" w treści tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.) oraz o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych jak i prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i f). Stosownie zaś do unormowania art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że powiatowy inspektor sanitarny jest takim podmiotem. W świetle bowiem 10 ust. 1 pkt 3 u.p.i.s. zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonuje państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny jako organ rządowej administracji zespolonej jest zarazem organem władzy publicznej, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Rację ma skarżący, że pomimo obszernych odpowiedzi udzielonych mu przez organ tj. Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia [...] marca 2018r., organ ten nie udzielił jednak prawidłowych informacji, których skarżących domagał się w pkt 2 i 6 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r., pomimo tego, że organ ten jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś informacje wskazane w tych punktach wniosku stanowią informacje publiczne w przedstawionym wyżej rozumieniu. W pkt 2 skarżący domagał się wskazania ilości odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych po podaniu szczepionki DTPa Boostrix. W odniesieniu do tego żądania organ nie zakwestionował, że informacja ta jest informacją publiczną. Wyjaśnił bowiem, że "od 2000 r. do chwili obecnej Powiatowa Stacja Sanitarno – Epidemiologiczna w B. P. nie zarejestrowała Niepożądanego Odczynu Poszczepiennego po szczepionce Boostrix. Informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, które zgłoszono po podaniu szczepionek dostępnych na rynku w Polsce można znaleźć na stronach Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny w Biuletynie "Szczepienia Ochronne w Polsce" w danym roku." Odpowiedź organu jest jednak niewyczerpująca, gdyż ogranicza się wyłącznie do okresu od 2000 r. do chwili obecnej, natomiast z wniosku skarżącego nie wynika, by skarżący żądał takiej informacji w zakresie ograniczonym czasowo. Organ w razie wątpliwości co do zakresu żądania, powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku i następnie udzielić odpowiedzi zgodnie z tym wnioskiem. Również okoliczność umieszczania informacji dotyczących niepożądanych odczynów poszczepiennych na stronach Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny w Biuletynie "Szczepienia Ochronne w Polsce" w danym roku" nie zwalniało organu z obowiązku udzielenia informacji. W świetle bowiem art. 10 ust. 1 u.d.i.p., dla udzielenia informacji publicznej niewystarczające jest opublikowanie wnioskowanej informacji na stronie www lub w jakimkolwiek innym, niż Biuletyn Informacji Publicznej systemie informatycznym. Jak bowiem zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także, czy dostęp do tych informacji tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie opublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 34/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie zwrócić uwagę należy, że Skarżący zwrócił się o udzielenie informacji na temat liczby odnotowanych niepożądanych odczynów poszczepiennych wywołanych przez wskazaną szczepionkę, a takich informacji strona internetowa podana przez organ nie zawiera. Z kolei w pkt 6 wniosku skarżący domagał się wskazania, "czy w Polsce przeprowadza się badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia, czy dziecko narodziło się z wrodzoną obniżoną odpornością, gdyż stwierdzenie wrodzonego lub nabytego niedoboru odporności stanowi przeciwwskazanie do szczepienia". Odnosząc się do tego żądania organ w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. błędnie wskazał, że udzielenie informacji w tym zakresie nie należy do kompetencji powiatowego inspektora sanitarnego sformułowanych w art. 1 u.p.i.s. Kwestia badania nowonarodzonych dzieci w celu stwierdzenia wrodzonej obniżonej odporności związana jest bowiem z zakresem obowiązkowych badań kwalifikacyjnych, wynikających z art. 17 ust. 2 z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.), dalej jako "u.z.z.c.z.", poprzedzających szczepienia ochronne, nad którymi nadzór sprawują organy inspekcji sanitarnej. Informacje o przeprowadzeniu takich badań mogą wynikać z dokumentacji gromadzonej w powiatowym rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, prowadzonym na podstawie art. 21 u.z.z.c.z.", oraz § 8 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz. U z 2010 r. nr 254, poz. 1711). W zgłoszeniu wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego – zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 6 u.z.z.c.z. – wskazuje się bowiem dane o stanie zdrowia i inne informacje niezbędne do sprawowania nadzoru nad występowaniem odczynów poszczepiennych zgodnie ze współczesną wiedzą medyczną. Powyższe przesądza o publicznym charakterze takiej informacji w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" u.d.i.p. (zob. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2018 r., II SAB/Sz 50/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2018 r., II SAB/Po 159/17) W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga na bezczynność Państwowego Inspektor Sanitarny jest zasadna. Organ administracji pozostaje bowiem w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w u.d.i.p. z kolei zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, jej udostępnienia i przyczynach nie zachowania terminu czternastodniowego, nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub, iż nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) bądź, że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2) ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Dodać należy, że w przypadku błędnego uznania przez organ, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, również zachodzi bezczynność organu, jeśli organ jest w posiadaniu takiej informacji, a jej nie udziela. W sprawie niniejszej w odniesieniu do żądań skarżącego sformułowanych w pkt 2 i 6 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. powyższych czynności organ prawidłowo nie wykonał – co do pkt 2 organ ograniczył odpowiedź do okresu 2000 - 2018, odsyłając przy tym skarżącego bezzasadnie do biuletynu "Szczepień ochronnych w Polsce", zaś co do pkt 6 organ błędnie uznał, że udzielenie informacji w tym zakresie nie mieści się w ramach jego kompetencji. W związku z tym, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Państwowego Inspektor Sanitarny do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. w zakresie pkt 2 i 6 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikały z błędnej interpretacji wskazanych regulacji. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że organ - choć w wadliwy sposób - to jednak na wniosek skarżącego odpowiedział. Z tego samego powodu sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Odnosząc się do stanowiska organu sformułowanego w odpowiedzi na skargę dotyczącego braku wyczerpania przez skarżącego trybu postępowania przewidzianego w 53 § 2 "b" p.p.s.a. poprzez brak ponaglenia stwierdzić należy, że nie jest ono słuszne. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmowano, że w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), gdyż postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i tylko w ograniczonym zakresie stosuje się w nim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...] czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja p.p.s.a. i k.p.a. oraz dokonana ustawą z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.), która zmieniła tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Przepis art. 53 § 2 "b" p.p.s.a. przewiduje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. dotyczący ponaglenia stanowi, że: § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W ocenie Sądu, skoro ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem, to nie jest również wymagane obecnie wniesienie ponaglenia, gdyż w dalszym ciągu brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie.